Sentenza N. 127 del 1969
Corte Costituzionale
Data generale
15/07/1969
Data deposito/pubblicazione
15/07/1969
Data dell'udienza in cui è stato assunto
01/07/1969
MICHELE FRAGALI – Prof. GIUSEPPE CHIARELLI – Dott GIUSEPPE VERZÌ –
Dott. GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI – Prof. FRANCESCO PAOLO BONIFACIO –
Dott. LUIGI OGGIONI – Dott. ANGELO DE MARCO – Avv. ERCOLE ROCCHETTI –
Prof. ENZO CAPALOZZA – Prof. VINCENZO MICHELE TRIMARCHI – Prof. VEZIO
CRISAFULLI – Dott. NICOLA REALE – Prof. PAOLO ROSSI, Giudici,
legge regionale siciliana 10 agosto 1965, n. 21, recante
“Trasformazione dell’Ente per la riforma agraria in Sicilia in Ente di
sviluppo agricolo”, promosso con ordinanza emessa il 16 dicembre 1968
dalla Corte costituzionale nel giudizio per conflitto di attribuzione
tra lo Stato e la Regione siciliana, iscritta al n. 19 del Registro
ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 52 del 26 febbraio 1969 e nella Gazzetta Ufficiale della Regione
siciliana n. 6 dell’8 febbraio 1969.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri e della Regione siciliana;
udita nell’udienza pubblica del 18 giugno 1969 la relazione del
Giudice Angelo De Marco;
uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna,
per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e l’avvocato Giuseppe
Guarino, per la Regione siciliana.
In un giudizio per conflitto di attribuzione proposto con ricorso
depositato il 17 giugno 1968, il Presidente del Consiglio dei Ministri
ha impugnato le deliberazioni dell’E.S.A. 9 agosto 1967, n. 919, e 10
agosto 1967, n. 920, di approvazione, rispettivamente, del regolamento
organico per il personale impiegatizio e di quello per il personale
operaio, nonché la deliberazione 3 aprile 1968, n. 141, con la quale
l’Ente aveva ritenuto di prendere atto della esecutività di detti
regolamenti organici, anche in mancanza dell’approvazione espressa da
parte dell’Assessorato dell’agricoltura e foreste.
Avendo il patrocinio della Regione opposto che tale procedimento
trovava piena legittimazione nell’art. 22 della legge regionale
siciliana 10 agosto 1965, n. 21, con la quale l’Ente regionale di
riforma agraria (E.R.A.S.) era stato trasformato in Ente di sviluppo
agricolo (E.S.A.), questa Corte con l’ordinanza 16 dicembre 1968, n.
130, sollevava la questione di legittimità costituzionale di detto
art. 22 per esorbitanza dai poteri conferiti alla Regione dagli artt.
14 e 20 dello Statuto speciale, in riferimento agli artt. 10 e 11 del
decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 5 agosto 1947, n.
778.
Ai sensi di questi due ultimi articoli, infatti, i regolamenti
organici concernenti la determinazione della consistenza numerica e la
disciplina giuridica ed economica dei personali degli Enti parastatali
e, in genere, di tutti gli Enti ed Istituti di diritto pubblico, anche
con ordinamento autonomo, sottoposti a vigilanza o a tutela dello Stato
o al cui mantenimento lo Stato concorra con contributi di carattere
continuativo, devono essere approvati mediante provvedimenti da emanare
dal Ministero competente di concerto col Ministro per il tesoro:
poiché il predetto art. 22 della legge regionale n. 21 del 1965
consente che le deliberazioni del Consiglio d’amministrazione
dell’E.S.A. diventino esecutive senza questo concerto, la Corte ha
ritenuto che per risolvere il conflitto sia necessario stabilire
preliminarmente se tale norma sia costituzionalmente legittima.
Ha inoltre stabilito che le due questioni, quella di legittimità
costituzionale e quella relativa al conflitto di attribuzione, siano
trattate congiuntamente.
Nel giudizio di costituzionalità così instaurato, eseguite la
notificazione, la comunicazione e la pubblicazione di rito, si sono
costituite la Presidenza del Consiglio dei Ministri e la Regione
siciliana con memorie depositate in data 5 febbraio 1969
dall’Avvocatura generale dello Stato e in data 18 marzo 1969 dalla
Regione siciliana.
L’Avvocatura dello Stato, facendo riferimento alla sentenza di
questa Corte n. 105 del 1968, ha sostenuto che l’art. 22 della legge
denunciata ha esorbitato dai limiti assegnati ai poteri della Regione
con gli artt. 14 e 20 dello Statuto speciale, per avere, in definitiva,
consentito che le deliberazioni emesse dal Consiglio di amministrazione
dell’E.S.A., aventi per oggetto regolamenti organici per il personale,
diventino esecutive senza il previo concerto con il Ministero del
tesoro, che invece era prescritto dagli artt. 10 e 11 del decreto
legislativo del 1947, n. 778.
Dopo aver richiamato le fondamentali argomentazioni contenute nelle
memorie depositate ai fini della risoluzione del conflitto di
attribuzione, l’Avvocatura ha concluso chiedendo la dichiarazione di
illegittimità costituzionale del menzionato art. 22 della legge
regionale siciliana 10 agosto 1965, n. 21.
Anche il patrocinio della Regione siciliana, in sostanza, ha
ribadito i motivi già addotti a sostegno della legittimità della
impugnata norma regionale, in sede di esame e di confutazione del
ricorso per conflitto di attribuzione. In concreto, sostiene la
Regione, il decreto legislativo del 1947, n. 778 prevede il potere di
approvazione del Ministero del tesoro come corollario di due
presupposti: a) che vi sia un contributo dello Stato a carattere
continuativo; b) che il medesimo tipo di controllo debba essere
esercitato anche nei confronti dell’Ente sopra ordinato.
Questi presupposti non si verificherebbero nella specie: non il
primo perché l’E.S.A. rientrerebbe nella categoria di enti i quali
hanno ricevuto un apporto al capitale e non nella categoria degli enti
che usufruiscono di un contributo continuativo; non il secondo perché
l’E.S.A. dipende dalla Regione siciliana, Ente costituzionale, le cui
deliberazioni, anche in materia di trattamento giuridico dei
dipendenti, non sono sottoposte all’approvazione del Ministero del
tesoro. Per tali motivi chiede che la Corte voglia dichiarare infondata
la sollevata questione di legittimità costituzionale.
1. – La causa per conflitto d’attribuzione di cui al ricorso del
Presidente del Consiglio dei Ministri depositato il 17 giugno 1968 è
stata discussa congiuntamente con la questione sollevata da questa
Corte nell’ordinanza 16 dicembre 1968, n. 130, e riguardante la
legittimità costituzionale dell’art. 22 della legge regionale
siciliana 10 agosto 1965, n. 21 (norma invocata dalla Regione siciliana
a fondamento dei poteri esercitati dall’E.S.A. con le deliberazioni 9
agosto 1967, n. 919, 10 agosto 1967, n. 920, e 3 aprile 1968, n. 141).
Tuttavia, data la diversità dell’oggetto, le due cause devono essere
decise con sentenze separate: la presente sentenza si riferisce alla
questione di legittimità costituzionale; un’altra, di pari data,
riguarda il conflitto di attribuzione.
2. – Per giudicare sulla legittimità costituzionale del citato
art. 22 occorre rifarsi a una precedente pronuncia con cui questa
Corte, il 16 luglio 1968 (sent. n. 105), ha esaminata analoga, ma non
identica questione nei confronti dell’E.R.A.S.
Questo Ente, infatti, alla soglia della sua trasformazione in
E.S.A. (già preveduta dalla legge delegata statale 23 giugno 1962, n.
948), con deliberazione 6 luglio 1962, n. 1054, approvata dal solo
Assessore regionale per l’agricoltura e foreste senza il concerto col
Ministro per il tesoro, aveva adottato delle norme regolamentari
riguardanti il trattamento di quiescenza del personale.
Il Presidente del Consiglio dei Ministri sollevò conflitto di
attribuzione tra Stato e Regione, sotto il profilo, appunto, della
violazione degli artt. 14 e 20 dello Statuto speciale, in riferimento
agli artt. 10 e 11 del decreto legislativo del Capo provvisorio dello
Stato n. 778 del 1947.
Con la citata sentenza la Corte accolse il ricorso del Presidente
del Consiglio dei Ministri, dichiarando essere l’E.R.A.S. un Ente al
cui mantenimento lo Stato concorre con contributi di carattere
continuativo.
La materia del contendere viene, così, a circoscriversi
nell’accertare se la trasformazione in E.S.A. abbia dato vita ad un
nuovo Ente che provveda al proprio mantenimento con mezzi propri e
senza alcun contributo a carattere continuativo da parte dello Stato
(ché, se invece esso vive, almeno in parte, su ordinari finanziamenti
statali, la norma impugnata, poiché esclude l’intervento del Ministro
per il tesoro, è sicuramente illegittima).
3. – Nel procedere a tale accertamento si rileva:
La trasformazione dell’E.R.A.S. in E.S.A. attuata con la legge
regionale siciliana n. 21 del 1965, non è dovuta ad una iniziativa
della Regione, ma all’obbligo della Regione stessa di adeguarsi alla
legge statale 2 giugno 1961, n. 454, sul “Piano quinquennale per lo
sviluppo dell’agricoltura” (Piano verde), al D.P.R. 25 luglio 1962, n.
948, contenente “Norme sugli enti di sviluppo, in attuazione della
delega prevista dall’art. 32 della legge 2 giugno 1961, n. 454” ed alla
legge 14 luglio 1965, n. 901, contenente “Delega al Governo per
l’organizzazione degli enti di sviluppo e norme relative alla loro
attività”.
Tale obbligo del resto, se la Regione non avesse precorso i tempi,
si sarebbe esteso anche alla osservanza del decreto legislativo del
Presidente della Repubblica 14 febbraio 1966, n. 257, emanato in base
alla delega di cui alla legge n. 901 del 1965. È opportuno, al
riguardo, rilevare che, ad onor del vero, tranne che nella parte
riguardante il controllo, che forma oggetto della presente
controversia, sia nella legge n. 21 dei 1965, sia nei regolamenti
organici adottati dall’E.S.A., che hanno fatto sorgere il conflitto di
attribuzione di cui s’è detto al principio, le norme della legge di
delegazione e del decreto delegato risultano quasi testualmente
recepite; il che dimostra come la Regione abbia implicitamente
riconosciuto di dovervisi uniformare.
Infatti, con le citate leggi statali è stata attuata una riforma
agraria, che riguarda tutto il territorio nazionale, compresa
espressamente anche la Sicilia (vedi art. 6 della legge n. 901 del
1965, concernente il finanziamento), e che in tutto il territorio
nazionale deve essere attuata con criteri, con modalità e con organi
uniformi.
Vero è che l’art. 2 della stessa legge n. 901 del 1965, ricordata
poco fa, assicura il rispetto delle attribuzioni delle Regioni a
statuto speciale, ma è vero anche che l’art. 14 dello Statuto
siciliano, nell’attribuire alla Regione la legislazione esclusiva su
talune materie, dispone che il relativo potere deve essere esercitato
senza pregiudizio delle riforme agrarie.
Pertanto, l’E.S.A. siciliano insieme con l’analogo ente sardo
(E.T.F.A.S. di cui si dirà a parte) si distingue dagli altri consimili
Enti, istituiti in forza della stessa legge statale in tutte le altre
Regioni, soltanto per il fatto che nell’ambito della Regione siciliana
le attribuzioni, riguardanti tali Enti, esercitate nel rimanente
territorio nazionale dal Ministero dell’agricoltura e foreste, sono
svolte dal corrispondente Assessorato e che, con le limitazioni sopra
specificate, per quanto attiene alla agricoltura e alla bonifica, la
disciplina legislativa rientra nella competenza regionale.
È molto significativo al riguardo che per l’E.F.T.A.S. l’art. 1
del D.P.R. 14 febbraio 1966, n. 257, dispone testualmente: “Sono
delegate alla Regione Sarda le funzioni amministrative che la legge 14
luglio 1965, n. 901, demanda al Ministero dell’agricoltura e foreste,
relativamente al territorio della Sardegna, salvo quelle concernenti
l’amministrazione del personale”.
Ma, come risulta dal citato art. 6 della legge n. 901 del 1965 e
come del resto è confermato dalla stessa legge regionale n. 21 del
1965 (art. 32), al finanziamento di tali Enti provvede lo Stato,
appunto con i fondi stanziati per l’attuazione del “Piano verde”.
Né si può ammettere, con la Regione, che questi finanziamenti
siano meramente formali e non effettivi. Essi invece figurano
effettivamente stanziati in tutti i bilanci del Ministero
dell’agricoltura e foreste per gli anni 1965, 1966, 1967 e 1968 (v., da
ultimo, Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 1967
(legge 29 aprile 1967, n. 230) Categoria XII – Trasferimenti: Capitolo
n. 5425 – Contributi a favore degli Enti e Sezioni di cui all’art. 6,
primo comma, della legge 14 luglio 1965, n. 901 (parte della quarta
delle sei quote) – lire 35.800.000.000; Bilancio di previsione dello
Stato per l’anno finanziario 1968 (legge 29 febbraio 1968, n. 81),
identiche voci (parte della quinta delle sei annualità) – lire
35.800.000.000).
Del pari infondata è l’eccezione del patrocinio della Regione che
vorrebbe trovar fondamento nella distinzione fra contributi di scopo e
contributi istituzionali.
A parte il rilievo che gli artt. 10 e 11 del D.L.C.P.S. 5 agosto
1947, n. 778, parlano soltanto di Enti ed Istituti di diritto pubblico
al cui mantenimento lo Stato concorre con contributi a carattere
continuativo, senza alcuna distinzione tra contributi di scopo e
contributi istituzionali, dallo stesso art. 32 della legge regionale n.
21 del 1965 risulta che “al funzionamento dell’Ente” sia per le
attività previste nella prima sezione del bilancio (bonifica) sia per
quelle previste nella seconda sezione (riforma agraria), cioè per
scopi indubbiamente istituzionali, si provvede coi finanziamenti
disposti dallo Stato e dalla Regione.
Di qui la piena applicabilità anche nei confronti dell’E.S.A. dei
citati artt. 10 e 11 del D.L.C.P.S. n. 778 del 1947.
Applicabilità del resto confermata dall’art. 5 del D.P.R. 14
febbraio 1966, n. 257, alla cui osservanza, come sopra si è posto in
rilievo, anche l’E.S.A. siciliano è indubbiamente tenuto e in forza
del quale le deliberazioni del Consiglio di amministrazione degli enti
di sviluppo agricolo concernenti: a) il regolamento di amministrazione
e contabilità, b) il regolamento organico del personale dell’Ente, c)
il bilancio di previsione e le variazioni che occorra apportare ad esso
durante il corso dell’esercizio, d) il conto consuntivo, previa
relazione del Collegio sindacale, sono approvate dal Ministro per
l’agricoltura e foreste di concerto con il Ministro per il tesoro.
Ne consegue che la Regione non poteva, come ha fatto con l’art. 22
della legge n. 21 del 1965, escludere che le deliberazioni del
Consiglio di amministrazione dell’E.S.A. concernenti i regolamenti
organici del personale vengano approvate previo concerto con il
Ministro per il tesoro; essa perciò ha violato lo Statuto poiché
questo, in materia di tesoro, non le attribuisce potestà legislativa
neppure concorrente. Di qui la illegittimità costituzionale di detto
art. 22.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la illegittimità costituzionale dell’art. 22 della legge
regionale siciliana 10 agosto 1965, n. 21, concernente “Trasformazione
dell’Ente per la riforma agraria in Sicilia in Ente di sviluppo
agricolo”, nella parte in cui non prevede e perciò esclude il previo
concerto con il Ministro per il tesoro per l’approvazione dei
regolamenti organici del personale dell’E.S.A.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 1 luglio 1969.
GIUSEPPE BRANCA – MICHELE FRAGALI –
GIUSEPPE CHIARELLI – GIUSEPPE VERZÌ
– GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI –
FRANCESCO PAOLO BONIFACIO – LUIGI
OGGIONI – ANGELO DE MARCO – ERCOLE
ROCCHETTI – ENZO CAPALOZZA – VINCENZO
MICHELE TRTMARCHI – VEZIO CRISAFULLI
– NICOLA REALE – PAOLO ROSSI.