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Corte Costituzionale Sentenza 133, 1971

Dati identificativi

Autorità giurisdizionale
Corte Costituzionale
Sezione autorità giurisdizionale
Sezione unica
Sede
Sede unica
Anno
1971
Tipo di provvedimento
Sentenza
Num. identificativo
133
Lingua
Italiano
Data generale
1971-06-22
Data deposito/pubblicazione
1971-06-22
Data dell'udienza in cui è stato assunto
1971-06-16
Numero RG
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Materia
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Parti
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Fonte
Corte Costituzionale - www.cortecostituzionale.it

Testo Sentenza


LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Prof. GIUSEPPE BRANCA, Presidente - Prof.
MICHELE FRAGALI - Prof. COSTANTINO MORTATI - Prof. GIUSEPPE CHIARELLI -
Dott. GIUSEPPE VERZÌ - Dott. GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI - Prof.
FRANCESCO PAOLO BONIFACIO - Dott. LUIGI OGGIONI - Dott. ANGELO DE MARCO
- Avv. ERCOLE ROCCHETTI - Prof. ENZO CAPALOZZA - Prof. VINCENZO MICHELE
TRIMARCHI - Dott. NICOLA REALE - Prof. PAOLO ROSSI, Giudici,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 46,
terzo comma, della legge 25 giugno 1865, n. 2359 (sulle espropriazioni
forzate per causa di pubblica utilità), dell'art. 9, primo comma,
della legge 24 luglio 1961, n. 729 (piano di nuove costruzioni stradali
ed autostradali), dell'art. 19 della legge 6 agosto 1967, n. 765
(modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n.
1150) e degli artt. 4 e 5 del D.M. 1 aprile 1968 (distanze minime a
protezione del nastro stradale da osservarsi nella edificazione fuori
del perimetro dei centri abitati, di cui all'art. 19 della legge 6
agosto 1967, n. 765), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 13 maggio 1969 dal tribunale di Avellino nel
procedimento civile vertente tra Argenio Carmine e la società
Autostrade - Concessioni e Costruzioni Autostrade -, iscritta al n. 310
del registro ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 207 del 13 agosto 1969;
2) ordinanza emessa il 23 marzo 1970 dal tribunale di Avellino nei
procedimenti civili riuniti vertenti tra Ferrari Giulia e la società
Autostrade - Concessioni e Costruzioni Autostrade -, iscritta al n. 224
del registro ordinanze 1970 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 222 del 2 settembre 1970.
Visti gli atti di costituzione di Argenio Carmine, di Ferrari
Giulia e della società Autostrade e l'atto d'intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 1971 il Giudice relatore
Vincenzo Michele Trimarchi;
uditi l'avv. Antonio Sandulli, per l'Argenio, l'avv. Giuseppe
Abbamonte, per la Ferrari, l'avv. Antonio Sorrentino, per la società
Autostrade, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Luciano
Tracanna, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto:
1. - In un giudizio promosso con citazione del 30 giugno 1966
davanti al tribunale di Avellino da Carmine Argenio nei confronti della
società Autostrade - Concessioni e Costruzioni Autostrade - l'attore
chiedeva la condanna della società convenuta al risarcimento dei danni
patiti per l'occupazione, non seguita da espropriazione, di parte di un
suo terreno edificatorio occorrente per la costruzione dell'autostrada
Napoli-Bari, ed in particolare e tra l'altro dei danni derivati ad esso
attore "anche per la sostanziale espropriazione della fascia di
terreno, confinante con il tracciato autostradale, e per la quale
operava il divieto di costruire edifici a distanza inferiore ai 25
metri dal limite della zona occupata dall'autostrada stessa, divieto
che, in applicazione dell'art. 19 della legge 6 agosto 1967, n. 765
(modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n.
1150) e con decreto interministeriale del 1 aprile 1968, era stato
portato, per le costruzioni fuori del perimetro urbano, a metri 60 dal
detto limite".
La società convenuta chiedeva il rigetto delle domande avversarie
e, in ordine a quella da ultimo precisata, deduceva che il divieto,
attenendo "ad una limitazione legale del godimento del bene valevole
per la generalità dei soggetti, non dava diritto ad indennizzo".
Il tribunale con sentenza del 13 maggio 1969 decideva i capi di
domanda relativi all'indennità dovuta per la superficie occupata di
fatto dal tracciato autostradale, e con ordinanza di pari data
sollevava di ufficio la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma primo, della legge 24 luglio 1961, n. 729 (piano di
nuove costruzioni stradali ed autostradali), in riferimento all'art.
42, comma terzo, della Costituzione.
A proposito della rilevanza, premesso che in relazione alla
richiesta di risarcimento per la detta zona di rispetto non erano
applicabili l'art. 46 della legge 25 giugno 1865, n. 2359 (sulle
espropriazioni forzate per causa di pubblica utilità) e le norme in
tema di risarcimento da fatto illecito, dato che nella specie si
trattava di risarcimento da occupazione illegittima, e tuttavia il
sacrificio imposto non conseguiva direttamente dalla condotta del
concessionario, il tribunale osservava che la limitazione allo
sfruttamento del bene (suolo edificatorio), che era già sorta
anteriormente all'occupazione, discendeva direttamente dalla norma
denunciata e che pertanto la risoluzione della questione appariva
pregiudiziale.
Circa la non manifesta infondatezza della questione, il tribunale,
ricordato che anche di recente la Corte di cassazione aveva affermato
la non risarcibilità del danno derivante da limitazione legale del
diritto di proprietà, richiamava la giurisprudenza di questa Corte per
cui non sono indennizzabili i limiti "che attengono al regime di
appartenenza o ai modi di godimento dei beni in generale", e rilevava
che nel caso preso in considerazione la limitazione in parola non
poteva "rapportarsi a caratteristiche intrinseche del bene" né
ricondursi "al regime di appartenenza o ai modi di godimento" dello
stesso bene.
In secondo luogo, la ripetuta limitazione, pur essendo stabilita
dalla legge, "è - secondo il tribunale - conseguenza immediata e
diretta di attività discrezionale della pubblica Amministrazione, che
colpisce solo un gruppo di soggetti" e si realizza in attuazione di
indirizzi socio-politici, non sottoponibili al sindacato proprio della
discrezionalità tecnica.
D'altra parte, tenuto conto che ai fini dell'indennizzo secondo la
richiamata giurisprudenza, non si richiede un atto espropriativo
essendo anche sufficiente un atto che "imponga limitazioni tali da
svuotare di contenuto il diritto di proprietà" incidendo su facoltà
essenziali per la sua configurazione, ad avviso del tribunale non
potrebbe contestarsi che il divieto di costruire o ricostruire entro un
certo limite ovvero di piantare alberi entro un limite più ristretto,
determini una compressione analoga alla espropriazione e quindi
imponga, a sensi dell'art. 42 della Costituzione, la corresponsione di
un indennizzo.
Davanti a questa Corte si costituivano Carmine Argenio, con
deduzioni depositate il 22 luglio 1969 e la società Autostrade -
Concessioni e Costruzioni Autostrade -, con deduzioni depositate il 31
luglio 1969.
Non spiegava intervento il Presidente del Consiglio dei ministri.
2. - Per la società Autostrade la questione sarebbe inammissibile
per difetto di rilevanza. Anche se dovesse essere dichiarata la
illegittimità della norma, l'obbligo dell'indennizzo non potrebbe
essere posto a carico dell'ente occupante o espropriante, dato che le
limitazioni sono stabilite per la sicurezza della circolazione in
genere.
Nel merito, la detta società precisava che l'art. 9, comma primo,
fa parte di una legge speciale che in quanto tale è da riportare
all'art. 46, comma terzo, della legge sulle espropriazioni; che il
vincolo nascente dalla norma denunciata è analogo a molti altri, circa
i distacchi tra gli edifici, circa le distanze ai fini della
edificabilità dai monumenti e dai cimiteri, e così via ed ai vincoli
panoramici; e che la pretesa incostituzionalità è contraddetta dagli
stessi principi affermati con la sentenza della Corte n. 6 del 1966
perché nella specie la imposizione è a carattere generale e
obiettivo, essendo la limitazione o servitù imposta per ragioni di
sicurezza del traffico e gravante uniformemente su tutti i fondi
limitrofi alla autostrada.
La società concludeva chiedendo che fosse dichiarata la
inammissibilità ed in subordine l'infondatezza della questione.
L'Argenio, con le deduzioni e con la memoria, richiamati i principi
desumibili da varie sentenze di questa Corte, dalla n. 6 del 1966 e
fino alla n. 56 del 1968, sosteneva che con il divieto in parola si
viene a svuotare di contenuto il diritto di proprietà sul suolo
edificatorio, e senza indennizzo. Osservava che codesto divieto vale
sia per i terreni ubicati nel perimetro urbano dei comuni che per
quelli insistenti fuori di detto perimetro ed a proposito dei primi
solo per quelli latistanti le autostrade i cui lavori abbiano avuto
inizio dopo la legge del 1961. Precisava che le limitazioni in oggetto
non sono generali e imposte senza distinzione, e che per i beni
immobili latistanti le autostrade non è configurabile una categoria
originaria di beni identificabili a priori in base a caratteristiche
intrinseche.
Contro le osservazioni della società Autostrade, l'Argenio
opponeva che l'art. 9 si applica a determinate autostrade e non ad
un'intera categoria di beni, che il secondo comma dello stesso articolo
consente deroghe e quindi non si è in presenza di una limitazione
generale, e che in considerazione della discrezionalità esistente in
sede di fissazione del perimetro urbano, la detta limitazione si
atteggia come particolare. Non ricorrono d'altra parte i presupposti
perché i detti terreni latistanti possano integrare una categoria di
beni, d'interesse pubblico, individuabili a priori per caratteristiche
intrinseche: la scelta che la pubblica Amministrazione fa del tracciato
delle autostrade è del tutto discrezionale.
L'Argenio, a conclusione delle sue ragioni, osservava che, pur
sfuggendo il D.M. del 1968 al controllo di legittimità costituzionale,
si doveva considerare che esso andava al di là di ogni ragionevole
previsione circa l'ampiezza delle sedi stradali e che la sua
applicazione conduceva a risultati non equi.
Chiedeva infine che la questione fosse dichiarata fondata, per la
parte in cui la norma denunciata non prevede l'indennizzo.
3. - In due giudizi, riuniti, promossi da Giulia Ferrari contro
l'anzidetta società Autostrade, rispettivamente per conseguire il
risarcimento dei danni subiti a seguito dell'occupazione illegittima di
un terreno edificatorio di sua proprietà per la costruzione
dell'autostrada Napoli-Bari, e per la determinazione della giusta
indennità in dipendenza della espropriazione nel frattempo seguita
alla detta occupazione, il tribunale di Avellino con ordinanza del 23
marzo 1970, rinnovava la denuncia di cui all'ordinanza emessa nel
giudizio promosso dall'Argenio, estendendola all'art. 19 della legge 6
agosto 1967, n. 765, e agli artt. 4 e 5 del D.M. 1 aprile 1968, e per
contrasto oltre che con l'art. 42, terzo comma, anche con l'art. 3
della Costituzione.
Secondo il giudice a quo la questione sarebbe rilevante perché il
terreno espropriato avrebbe natura edificatoria e l'attrice avrebbe
subito un danno di notevole ammontare, e d'altra parte sarebbe
applicabile alla specie l'art. 46, comma terzo, della legge sulle
espropriazioni, in forza del quale per il divieto di costruire non è
dovuto alcun indennizzo (e ciò giusta la costante interpretazione
giurisprudenziale della norma).
La questione sarebbe non manifestamente infondata per le ragioni
svolte nella precedente ordinanza ed in particolare perché l'art. 46,
comma terzo, espressamente esclude ogni indennizzo per le servitù
stabilite da leggi speciali ed in tale ambito rientra il divieto
imposto dalle norme (speciali) denunciate, dato che a fronte della
limitazione al diritto di godimento imposta al proprietario
corrispondono indubbi vantaggi per la pubblica Amministrazione e
sussiste comunque l'utilità per l'opera pubblica; e conseguentemente,
perché si avrebbe nella specie, secondo la giurisprudenza di questa
Corte, un atto di carattere espropriativo (la cui esistenza potrebbe
dedursi anche dalla misura della svalutazione del bene) a causa dello
svuotamento di contenuto subito dal diritto del proprietario e del
connesso permanente e grave danno.
Le norme denunciate d'altra parte violerebbero l'art. 3 della
Costituzione, e sotto due profili: dando luogo ad una disparità di
trattamento tra i cittadini che subiscono una espropriazione parziale e
quelli che ne subiscono una totale (stante che per i primi opererebbe
la non indennizzabilità del divieto di costruire); e determinando
altra disparità di trattamento tra i cittadini che agiscono per la
liquidazione dei danni derivati da occupazione illegittima (qualora si
acceda alla tesi che il divieto in oggetto rientri tra le conseguenze
mediate od indirette dell'occupazione) e coloro che invece agiscono in
opposizione alla stima.
Davanti a questa Corte si costituivano la Ferrari con deduzioni del
18 settembre 1970, e la società Autostrade con deduzioni dell'11
luglio 1970.
Spiegava intervento, con atto del 22 settembre 1970, il Presidente
del Consiglio dei ministri a mezzo dell'Avvocatura generale dello
Stato.
4. - La Ferrari, con le deduzioni, riportandosi alle sentenze n. 6
del 1966 e n. 56 del 1968, precisava che non sono espropriazioni
indennizzabili le imposizioni ex lege di limiti al diritto di
proprietà che attengano in maniera obiettiva, rispetto alla
generalità dei soggetti, al godimento dei beni in generale o di intere
categorie di beni, o quelle che si hanno quando la legge regoli la
situazione che i beni stessi abbiano rispetto a beni o interessi della
pubblica Amministrazione, e cioè nei casi in cui la legge impone un
certo carattere a determinate categorie, identificabili a priori per
elementi intrinseci. Ricordato poi che, (pur avendo la Corte con la
sentenza 55/1968 riconosciuto come connaturale al diritto di proprietà
lo ius aedificandi e dovendosi per ciò di questo tener conto in sede
di imposizione di qualsiasi limite al diritto di proprietà) non si ha
espropriazione indennizzabile qualora il vincolo di inedificabilità
sia temporaneo e di breve durata, la Ferrari sottolineava che la norma
denunciata determina un sacrificio "definitivo" del contenuto pratico
del diritto di proprietà di dati cittadini a pro della generalità, e
che quindi a codesto sacrificio non può non conseguire il diritto
all'indennizzo.
Rimane a parte il discorso circa l'entità di detto indennizzo, ma
anche su questo punto - ricordava la Ferrari - la Corte ha statuito che
l'indennizzo deve essere stabilito in un quantum serio, non meramente
simbolico e determinato al momento del trapasso del diritto o del
concreto svuotamento del suo contenuto.
La società Autostrade, con le deduzioni e con la memoria,
prospettava l'inammissibilità della questione per difetto di
rilevanza. In particolare, osservava come il tribunale non si fosse
pronunciato sulla eccezione di mancanza di legittimazione passiva e che
per tanto la questione sarebbe inammissibile o il giudice a quo
dovrebbe essere chiamato a pronunciarsi nuovamente sulla rilevanza.
Nel merito, deduceva: che le limitazioni in esame non comportano
una così intensa restrizione delle facoltà dominicali da assumere
natura squisitamente espropriativa, e che non vengono superati i limiti
connaturati all'istituto della proprietà; che nella specie non ricorre
alcuna delle ipotesi in presenza delle quali da questa Corte è stato
riconosciuto il diritto all'indennizzo; ed infatti: si tratta di norme
che regolano il regime di appartenenza dei beni privati rispetto a beni
o interessi della pubblica Amministrazione; esse sono destinate alla
generalità dei soggetti i cui beni si trovino in quella certa
situazione che è identificabile a priori; le norme, infine, incidono
in egual modo e misura sul patrimonio di tutti e non operano alcuna
incisione a titolo particolare nel godimento del bene.
La società deduceva altresì che i vincoli in questione non sono
nuovi nel nostro ordinamento e le norme denunciate apportano al sistema
solo modificazioni "quantitative", per cui l'obbligo dell'indennizzo
non trova riscontro neppure nella tradizione sociale e storica del
diritto di proprietà quale si configura per i beni a confine delle
pubbliche strade.
A proposito dell'asserita violazione dell'art. 3, la società
assumeva che la disparità tra coloro che subiscono un'occupazione
illegittima e coloro i cui terreni vengono espropriati, in realtà non
sussiste perché le due situazioni sono diverse. Non ricorre neppure la
disparità tra coloro che vengono espropriati totalmente e quelli che
subiscono un'espropriazione parziale perché il raffronto è
ammissibile tra i secondi e i proprietari dei beni confinanti con le
autostrade ed in entrambi i casi l'indennizzo non è dovuto, dato che
le limitazioni non sono conseguenza dell'espropriazione sì che esse
possano venire in rilievo in sede di stima differenziale, ma sono
conseguenza del fatto obiettivo che esiste una strada o un'autostrada.
La società concludeva per l'inammissibilità della questione
relativa agli artt. 4 e 5 del D.M. 1968; e per la non pertinenza della
censura mossa all'art. 46 della legge del 1865, stante che nell'ipotesi
di legittimità costituzionale delle altre norme, l'art. 46 appare del
tutto estraneo alla discussione.
Chiedeva quindi l'accoglimento delle superiori ragioni e deduzioni.
L'Avvocatura dello Stato, con l'atto di intervento e con la
memoria, rispondendo ai quesiti specificamente posti dal tribunale,
deduceva preliminarmente l'inammissibilità della questione relativa al
D.M. del 1968, dichiarava eterogenee e riguardanti materie diverse le
altre disposizioni denunciate ed a proposito dell'art. 46, comma terzo,
ne sosteneva l'inapplicabilità alla specie che si riferiva a
limitazioni legali fra edifici e manufatti stradali. Negava all'art. 46
una propria autonomia precettiva e, circa la pertinenza di codesta
norma anche ai fini della rilevanza, si rimetteva all'avviso di questa
Corte.
I limiti previsti dall'art. 9, sarebbero costituzionalmente
legittimi. Essi rispondono, anzitutto, ad un incontestabile interesse
pubblico attinente al funzionamento delle autostrade e cioè sono posti
per garantire al traffico veloce condizioni normali di sicurezza. In
secondo luogo, è da considerare che da lungo tempo sono vigenti nel
nostro sistema norme intese a fissare distanze limite, per motivi di
sicurezza, dalle strade e dalle autostrade. E va infine tenuto presente
che i terreni normalmente gravati non sono edificatori.
Da ciò, secondo l'Avvocatura, discende che i detti vincoli sono di
carattere generale ed obiettivo, determinanti concretamente un
particolare regime giuridico di alcune categorie di beni nell'interesse
sociale, e quindi non indennizzabili secondo i concetti ed i criteri
fissati da questa Corte con la sentenza n. 6 del 1966. Codesti limiti,
invero, non sono tali da svuotare di contenuto il diritto di proprietà
perché incidono solo sulle facoltà dominicali relative alla
costruzione, ricostruzione od ampliamento di edifici o manufatti o
all'impianto di alberi.
Per l'Avvocatura è del pari infondata la seconda questione.
Tanto nel caso di espropriazione parziale che in quello di
espropriazione totale, la limitazione di godimento determina lo stesso
effetto, inerendo al valore venale del fondo. E così, nell'identica
situazione si trovano i proprietari che hanno subito l'occupazione
illegittima o l'espropriazione dei loro terreni, perché il valore
reale di mercato del fondo va determinato tenendo conto delle
limitazioni sopra di esso gravanti. E che non ci sia ingiustificata
disparità di trattamento, si vede solo che si consideri che in quella
indicata situazione si trovano i proprietari di terreni confinanti con
le strade ed autostrade e non sottoposti ad occupazione o ad
espropriazione.Considerato in diritto:
1. - Con l'ordinanza del 13 maggio 1969 del tribunale di Avellino
è sottoposta all'esame di questa Corte la questione di legittimità
costituzionale dell'art. 9, comma primo, della legge 24 luglio 1961, n.
729 (piano di nuove costruzioni stradali ed autostradali), per la parte
in cui la norma, in violazione dell'art. 42, comma terzo, della
Costituzione, "non prevede alcun indennizzo per il divieto di
costruire, ricostruire o ampliare edifici o manufatti di qualsiasi
specie a distanza inferiore ai 25 metri dal limite della zona di
occupazione delle autostrade e per il divieto di piantare alberi a
distanza inferiore a dieci metri dal predetto limite".
Con l'altra ordinanza dello stesso tribunale indicata in epigrafe
vengono denunciate, per contrasto, oltre che con l'art. 42, comma
terzo, della Costituzione, anche con l'art. 3 della stessa Carta, le
norme di cui al citato art. 9, comma primo, della legge n. 729 del
1961, all'art. 19 della legge 6 agosto 1967, n. 765 (contenente
modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n.
1150), agli artt. 4 e 5 del D.M. 1 aprile 1968 (relativo alle distanze
minime a protezione del nastro stradale) e all'art. 46, comma terzo,
della legge 25 giugno 1865, n. 2359 (sulle espropriazioni forzate per
causa di pubblica utilità), nella parte in cui dette norme "non
prevedono o escludono l'indennizzo per le limitazioni imposte alla
proprietà privata per l'osservanza di distanze nella edificazione e
nella piantagione, rispetto ai tracciati delle autostrade e relativi
accessi, e delle strade comprese nelle categorie A, B, C, D dell'art. 3
del D.M. 1 aprile 1968".
Con le due ordinanze sostanzialmente è sollevata una sola
questione. I due giudizi, pertanto, vanno riuniti e decisi con unica
sentenza.
2. - Le parti e l'interveniente Presidente del Consiglio dei
ministri propongono eccezioni o prospettano rilievi di portata
preliminare.
La Corte ritiene fondata l'eccezione di inammissibilità della
questione per quel che si riferisce agli artt. 4 e 5 del D.M. 1 aprile
1968, essendo evidente il carattere amministrativo del decreto e non
costituendo quindi lo stesso atto avente forza di legge.
Per tutto il resto la Corte deve constatarne la non influenza ai
fini della valutazione del giudizio sulla rilevanza, atteso che in
ordine a questa in entrambe le ordinanze il tribunale ha
sufficientemente motivato.
Né, in particolare, e sempre ai fini della inammissibilità della
questione, può avere peso il rilievo mosso dalla difesa della società
Autostrade secondo cui il tribunale si sarebbe dovuto pronunciare
preliminarmente sulla eccepita mancanza di legittimazione passiva, dato
che il giudice a quo ha implicitamente considerato la domanda
principale dell'attrice legittimamente rivolta nei confronti della
società convenuta, riservando ogni definitiva pronuncia al riguardo.
3. - L'art. 9, comma primo, della legge n. 729 del 1961 dispone che
"lungo i tracciati delle autostrade e relativi accessi, previsti sulla
base dei progetti regolarmente approvati, è vietato costruire,
ricostruire o ampliare edifici o manufatti di qualsiasi specie a
distanza inferiore a metri 25 dal limite della zona di occupazione
della autostrada stessa", e che "la distanza è ridotta a metri 10 per
gli alberi da piantare".
La necessità di rispettare tale distanza minima (per le
costruzioni) prevista per le autostrade, di cui al piano con la detta
legge programmato, è stata confermata dall'art. 19 della legge n. 765
del 1967 (che alla legge 17 agosto 1942, n. 1150 ha aggiunto l'art. 41
septies) con il quale, nei primi due commi, è disposto che "fuori del
perimetro dei centri abitati debbono osservarsi nella edificazione
distanze minime a protezione del nastro stradale, misurate a partire
dal ciglio della strada" e che "dette distanze vengono stabilite con
decreto del Ministro per i lavori pubblici di concerto con i Ministri
per i trasporti e per l'interno, entro sei mesi dall'entrata in vigore
della presente legge, in rapporto alla natura delle strade e alla
classificazione delle strade stesse, escluse le strade vicinali di
bonifica". Lo stesso art. 19, in via transitoria (fino all'emanazione
del detto decreto), estende l'applicabilità delle disposizioni di cui
all'art. 9 della legge n. 729 del 1961 a tutte le autostrade; ed
infine, stabilisce che "lungo le rimanenti strade, fuori del perimetro
dei centri abitati è vietato costruire, ricostruire o ampliare edifici
o manufatti di qualsiasi specie a distanza inferiore alla metà della
larghezza stradale misurata dal ciglio della strada con un minimo di
metri cinque".
Le ragioni che hanno indotto il legislatore a dettare codeste
regole non sono né nuove né contingenti.
Fin dal 1865 la legge del 20 marzo di quell'anno, n. 2248, all. F,
sui lavori pubblici, stabilì che per i fabbricati ed altre opere da
farsi lungo le strade e fuori degli abitati si sarebbero dovute
osservare delle distanze misurate dal ciglio delle strade stesse e
precisamente 50 metri per le fornaci, fucine e fonderie e 3 metri per
le case ed altre fabbriche e per i muri di cinta (art. 66). E dopo 70
anni circa, il codice della strada (r.d. 8 dicembre 1933, n. 1740)
confermava i divieti (art. 1, nn. 11 e 12) e fissava le distanze per le
piantagioni lateralmente alle strade esterne agli abitati (art. 1, n.
13).
Codeste norme sono state dettate per favorire la circolazione e per
offrire idonee garanzie di sicurezza a quanti transitano sulle strade o
passano nelle immediate vicinanze ovvero in queste abitano od operano.
Ed agli stessi fini, in modo preminente ed anche se non esclusivo,
tendono le norme oggetto della presente denuncia, e particolarmente
quelle di cui al citato art. 9.
Si è in presenza, quindi, di una normativa che ha obbedito ad
esigenze generali e non speciali, costanti e non temporanee.
4. - Limitazioni analoghe a quelle da valutare sotto il profilo
della costituzionalità, sono, per altro, esistenti nella nostra
legislazione: basta porre mente alle norme di legge che impongono
l'osservanza di date distanze da manufatti diversi dalle autostrade e
strade (per gli aeroporti statali e per quelli privati aperti al
traffico, agli artt. 714 e seguenti del codice della navigazione; per i
cimiteri, all'art. 338 t.u. leggi sanitarie approvato con r.d. 27
luglio 1934, n. 1265, modificato con legge 17 ottobre 1957, n. 983; per
le strade ferrate, all'art. 235 della legge 20 marzo 1865, n. 2248,
all. F, ecc.).
Sono codeste, comprese quelle in esame, limitazioni al godimento
del diritto di proprietà sopra categorie di beni individuate in modo
generale per la loro posizione relativamente ad altri beni destinati
all'uso pubblico.
Non si può ritenere che con le norme denunciate i vincoli in esse
previsti integrino sacrifici particolari per singoli soggetti o gruppi
di soggetti.
Il profilo, il fatto o il momento dell'espropriazione non è qui
oggetto di diretta considerazione da parte del legislatore. Non è
attuata o prevista una sostituzione nella titolarità del diritto di
proprietà relativamente ai beni che vengono assoggettati ai vincoli; e
neppure un'ablazione di facoltà per la realizzazione dell'opera
pubblica. Tale constatazione poi trova conferma in possibili distinti
modi di spiegare i rapporti tra l'espropriazione ed il detto
assoggettamento. Tra i beni espropriati, formalmente o sostanzialmente,
per l'esecuzione dell'opera pubblica e quelli vincolati non vi è
identità: anzi se ne deve presupporre la diversità. Ciò posto, con
riferimento all'ipotesi di cui all'art. 9 della legge del 1961, il
vincolo può dirsi sorto in un momento necessariamente (e alle volte,
di molto) anteriore a quello del trasferimento coattivo per
espropriazione, sulla base dell'approvazione (e pubblicazione della
relativa notizia) del progetto (art. 9, comma terzo); e non è escluso,
accedendo a diversa, ma non incompatibile, spiegazione del fenomeno,
che la destinazione di pubblico interesse intervenga in un secondo
momento: il danno quindi derivante dalla limitazione legale non è
riconducibile all'espropriazione.
Stando così le cose, si vede bene come manchino le premesse o le
condizioni perché possa porsi il problema del contenuto eventualmente
espropriativo dei detti vincoli.
Né è pensabile che gli stessi vincoli siano preordinati alla
espropriazione. Anche se non è escluso che il divieto di edificare
entro la fascia di rispetto possa essere stato giustificato dal fine di
rendere meno oneroso un successivo ampliamento o raddoppio della
autostrada o della strada, non si può non riconoscere che codesto fine
non è dimostrabile in concreto e comunque che le finalità perseguite
con la normativa di cui si tratta e capaci di giustificarla sono
diverse e sono quelle sopra indicate. E quindi tali limitazioni
realizzano determinati interessi e non servono al successivo ed
ulteriore soddisfacimento di altri.
5. - Con le norme in esame è in verità dettata in modo generale
ed obiettivo una disciplina in forza della quale alcune categorie di
beni vengono nell'interesse sociale assoggettati ad un particolare
regime.
Il divieto concerne tutti i cittadini in quanto proprietari o
titolari di altro diritto reale di godimento sopra determinati beni e
non per le loro individuali qualità o condizioni, e dal punto di vista
oggettivo quei beni individuabili ed individuati in categorie per le
caratteristiche derivanti dalla loro posizione. I beni compresi in una
fascia di tre metri dai cigli delle strade (legge del 1865), o dal
confine delle stesse strade (codice della strada, del 1933), ovvero di
25 metri dal limite della zona di occupazione dell'autostrada (legge
del 1961) ovvero, infine, del numero di metri che sarebbe stato
indicato con decreto ministeriale e da computarsi "a partire dal ciglio
della strada" (legge del 1967), per la particolare posizione in cui si
trovano nei confronti delle autostrade e delle strade e quindi per la
loro oggettiva attitudine a servire alle finalità pubbliche o sociali
anzidette, e soprattutto alla protezione del nastro stradale, sono
assoggettati ad un particolare regime (giuridico) di appartenenza.
Anche se in questa ipotesi non ricorrono identicamente le ragioni
che hanno consentito a questa Corte di non dichiarare l'illegittimità
costituzionale della legge della provincia di Bolzano del 24 luglio
1957, n. 8, sulla tutela del paesaggio (sent. n. 56 del 1968), perché
in quella occasione trattavasi di beni immobili aventi valore
paesistico per una circostanza che dipende dalla loro localizzazione e
dalla loro inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le
qualità indicate dalla legge, e costituenti quindi "una categoria che
originariamente è di interesse pubblico", nella specie una categoria
di beni ricorre egualmente, sia pure determinabile ed individuabile per
ragione di localizzazione. Infatti, i beni immobili adiacenti alla zona
di occupazione dell'autostrada (legge del 1961) o al ciglio delle
autostrade e strade (legge del 1967) si trovano, prima ancora che
intervenga la normativa limitatrice che li concerna, in una peculiare
relazione con l'opera pubblica per il conseguimento di finalità
sociali. E le norme quindi che formalmente impongono quei limiti,
riguardano in termini generali ed in modo obiettivo, una categoria di
beni determinabili a priori per caratteristiche di posizione o di
localizzazione e per la loro inerenza ad un interesse della
collettività.
Ora codesti limiti, secondo la giurisprudenza di questa Corte
(sentenza n. 6 del 1966), non hanno carattere espropriativo, e per la
loro imposizione per legge non è quindi dovuta una particolare
indennità.
E perciò si può, concludendo, ritenere non fondata la questione
di legittimità costituzionale dei detti artt. 9 e 19 rispettivamente
delle leggi n. 729 del 1961 e n. 765 del 1967, in riferimento all'art.
42, comma secondo, della Costituzione.
6. - Del pari infondata, sia pure per differenti ragioni, appare la
questione in relazione all'art. 46, comma terzo, della legge sulle
espropriazioni per pubblica utilità.
Il legislatore del 1865, dopo avere, con i primi due commi
dell'articolo, statuito che "è dovuta una indennità ai proprietari
dei fondi, i quali dalla esecuzione dell'opera di pubblica utilità
vengano gravati di servitù, o vengano a soffrire un danno permanente
derivante dalla perdita o dalla diminuzione di un diritto", ed aggiunto
che la "privazione di un utile al quale il proprietario non avesse
diritto, non può mai essere tenuta a calcolo nel determinare la
indennità", con il terzo comma esclude che tali disposizioni possano
essere applicate alle servitù stabilite da leggi speciali.
Siffatta esclusione comporta che dette leggi speciali, qualora
stabiliscano servitù, possono prevedere un indennizzo, e che, in
mancanza di codesta previsione, per la costituzione di quelle servitù
non vigono i primi due commi dell'art. 46.
Ora, gli artt. 9 della legge n. 729 del 1961 e 19 della legge n.
765 del 1967, pur essendo compresi in leggi speciali, danno vita, come
si è sopra detto, a limitazioni legali al diritto di proprietà,
analoghe a quelle poste da altre leggi generali e speciali a proposito
delle distanze da osservare nelle costruzioni e nelle piantagioni.
Per cui si ha che il diritto di proprietà sopra i beni o terreni
confinanti con le autostrade e strade o adiacenti alle stesse è, con
norme di portata generale, limitato nel senso che le facoltà di
servirsi di quei beni o terreni per costruirvi sopra o per piantarvi
alberi possono essere esercitate con il rispetto delle previste
distanze dalle autostrade o dalle strade.
Da ciò consegue che la denuncia del detto art. 46, comma terzo,
mossa con la seconda delle due ordinanze di rimessione, relativamente
all'esclusione dell'indennizzo per limitazioni legali, è infondata.
7. - Ed infine, è parimenti non fondata la questione in
riferimento all'art. 3 della Costituzione.
La violazione del principio di uguaglianza è prospettata sotto un
doppio punto di vista. In particolare, a proposito dell'art. 9 della
legge n. 729 del 1961 e dell'art. 46 della legge n. 2359 del 1865, si
avrebbe una prima disparità di trattamento tra i cittadini che
subirebbero l'espropriazione totale e quelli che subirebbero
l'espropriazione parziale, in quanto che in un caso gli espropriati
verrebbero ad ottenere il giusto prezzo dell'intero immobile, e
nell'altro, invece, gli espropriati non conseguirebbero l'intera
differenza tra il giusto prezzo che l'immobile avrebbe avuto prima
dell'espropriazione e quello che potrebbe avere la residua parte, dopo
l'occupazione per esproprio, per la mancata indennizzabilità del
divieto di costruire. Senonché tale diversità ha riscontro in
situazioni diverse, che non possono essere messe a raffronto.
Nell'ipotesi di espropriazione totale, la non indennizzabilità del
divieto non rileva: per l'esecuzione dell'opera pubblica viene infatti
espropriato l'intero bene immobile; nell'altra ipotesi, invece, il
vincolo gioca sulla parte di bene non espropriata.
Non sussiste, quindi, l'asserita violazione dell'art. 3 della
Costituzione.
E questa non ricorre neppure in riferimento alla seconda
prospettazione. Non può vedersi una ingiustificata ed arbitraria
disparità di trattamento tra coloro che agiscono per il risarcimento
dei danni da occupazione divenuta illegittima, ove si accetti la tesi
secondo cui il divieto deve rientrare tra le conseguenze mediate ed
indirette della occupazione, e coloro che invece agiscono in
opposizione alla stima; infatti, l'occupazione (parziale) illegittima
non si presta ad essere posta sullo stesso piano della espropriazione
parziale, dato che si tratta di due fattispecie diverse, sì che in un
caso si chiede il risarcimento di danni da atto illegittimo, nell'altro
l'indennizzo in seguito ad atto legittimo.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 4 e 5 del D.M. 1 aprile 1968 (distanze minime a protezione
del nastro stradale da osservarsi nella edificazione fuori del
perimetro dei centri abitati, di cui all'art. 19 della legge 6 agosto
1967, n. 765), sollevata con l'ordinanza del 23 marzo 1970 del
tribunale di Avellino, in riferimento agli artt. 3 e 42, comma terzo,
della Costituzione;
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 9, comma primo, della legge 24 luglio 1961, n. 729 (piano di
nuove costruzioni stradali ed autostradali), dell'art. 19 della legge 6
agosto 1967, n. 765 (modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica
17 agosto 1942, n. 1150) e - nei sensi di cui in motivazione -
dell'art. 46, comma terzo, della legge 25 giugno 1865, n. 2359 (sulle
espropriazioni forzate per causa di pubblica utilità), sollevate con
la detta ordinanza nonché con l'altra indicata in epigrafe dello
stesso tribunale, in riferimento agli artt. 3 e 42, comma terzo, della
Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 giugno 1971.
GIUSEPPE BRANCA - MICHELE FRAGALI -
COSTANTINO MORTATI - GIUSEPPE
CHIARELLI - GIUSEPPE VERZÌ -
GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI -
FRANCESCO PAOLO BONIFACIO - LUIGI
OGGIONI - ANGELO DE MARCO - ERCOLE
ROCCHETTI - ENZO CAPALOZZA - VINCENZO
MICHELE TRIMARCHI - NICOLA REALE -
PAOLO ROSSI.

Spiegazione Sentenza

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