Sentenza N. 164 del 1982
Corte Costituzionale
Data generale
22/10/1982
Data deposito/pubblicazione
22/10/1982
Data dell'udienza in cui è stato assunto
19/10/1982
GUGLIELMO ROEHRSSEN – Avv. ORONZO REALE – Dott. BRUNETTO BUCCIARELLI
DUCCI – Avv. ALBERTO MALAGUGINI- Prof. LIVIO PALADIN – Dott. ARNALDO
MACCARONE – Prof. ANTONIO LA PERGOLA – Prof. VIRGILIO ANDRIOLI – Prof.
GIUSEPPE FERRARI – Dott. FRANCESCO SAJA – Prof. GIOVANNI CONSO,
Giudici,
agosto 1933, n. 1592 (Approvazione del testo unico delle leggi
sull’istruzione superiore) promossi con due ordinanze 27 novembre 1975
della Corte dei Conti – Sez. 2 giurisdizionale, con ordinanza 5 aprile
1977 della Corte dei Conti – Sez. 1 giurisdizionale e con ordinanza 18
ottobre 1978 della detta Corte – Sezione 2 giurisdizionale,
rispettivamente iscritte ai nn. 534 e 623 del registro ordinanze 1976,
al n. 208 del registro ordinanze 1978 e al n. 410 del registro
ordinanze 1979 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
nn. 253 e 300 del 1976, n. 179 del 1978 e n. 196 del 1979.
Visti gli atti di costituzione di Archi Pio e Vitrano Antonino,
degli eredi di Porzio Camillo, di Zanetti Michele, di Licciardello
Enrico e Rondini Ottavio e gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 19 maggio 1982 il Giudice relatore
Brunetto Bucciarelli Ducci;
uditi l’avv. Salvatore Villari, per Archi Pio e Vitrano Antonino,
l’avv. Salvatore Cattaneo, per gli eredi di Porzio Camillo, l’avv.
Gaspare Pacia, per Licciardello Enrico e Rondini Ottavio e l’avv. dello
Stato Renato Carafa, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
La Corte dei Conti – Sezione 2 giurisdizionale – ha proposto la
questione di legittimità costituzionale dell’art. 52 Testo unico delle
leggi sulla istruzione superiore, approvato con r.d. 31 agosto 1933, n.
1592, in riferimento agli artt. 3, 24, 28, 42, 54 e 97 della
Costituzione, con due ordinanze 27 novembre 1975, dal contenuto
identico, pronunciate nel corso dei due distinti giudizi promossi dal
Procuratore Generale della stessa Corte, rispettivamente, nei confronti
di Marcello Muccioli e degli altri componenti del Consiglio di
Amministrazione dell’Istituto Orientale di Napoli quali responsabili
del danno arrecato allo stesso Istituto, dell’importo complessivo di
lire 8.245.833, per la concessione di indennità, non spettanti, ai
professori direttori delle sezioni e nei confronti di Bombaci Alessio e
degli altri componenti dello stesso Consiglio di Amministrazione
dell’Istituto Orientale di Napoli quali responsabili del danno di lire
3.170.000 per l’ingiustificato mantenimento in servizio di tre
dipendenti dopo il loro collocamento a riposo. In entrambi i giudizi il
Procuratore Generale aveva sollevato la questione di legittimità
costituzionale del citato art. 52 Testo unico delle leggi sulla
istruzione superiore in riferimento agli artt. 24, 42 e 97 della
Costituzione. Le due ordinanze sono state pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale n. 253 del 22 settembre 1976 e n. 300 del 10 novembre 1976.
Nei giudizi davanti a questa Corte è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri con atti depositati il 5 luglio el’11 ottobre
1976, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia
dichiarata non fondata.
Si sono costituite, con atti depositati il 16 marzo e il 4 agosto
1976, le parti private, Guido, Massimo, Maria Rosaria, Bruno, Mario
Porzio, figli di Camillo Porzio, deceduto; Beatrice Scalera; Antonio e
Alessandro Masucci, figli di Attilio Masucci, deceduto; Pio Archi e
Antonio Vitrano, chiedendo che la questione di legittimità
costituzionale sia dichiarata non fondata.
La Corte dei Conti – Sezione 1 giurisdizionale – ha proposto la
medesima questione di legittimità costituzionale del suddetto art. 52
Testo unico delle leggi sulla istruzione superiore, in riferimento agli
artt. 3, 42 e 97 della Costituzione, con ordinanza 5 aprile 1977
pronunciata nel corso del giudizio promosso dal Procuratore Generale
della medesima Corte nei confronti di Nicola Cilento e degli altri
componenti del Consiglio di Amministrazione dell’Università di Salerno
quali responsabili del danno di lire 488.240 per l’utilizzazione di un
telefono di servizio nell’abitazione del Rettore, autorizzato a
risiedere in Napoli, e per il rimborso delle bollette del telefono
privato dello stesso Rettore.
Il Procuratore Generale aveva sollevato la questione in riferimento
agli artt. 42, 24 e 97 della Costituzione.
L’ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 179 del
28 giugno 1978.
Nel giudizio davanti a questa Corte non si sono costituite le parti
private.
È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocato Generale dello Stato, con atto
depositato il 7 novembre 1977, chiedendo che la questione di
legittimità costituzionale sia dichiarata non fondata.
La questione di legittimità costituzionale dello stesso art. 52
Testo unico delle leggi sulla istruzione superiore è stata sollevata,
di ufficio dalla Corte dei Conti – Sezione la giurisdizionale – in
riferimento agli artt. 3, 54 e 97 della Costituzione, con ordinanza 18
ottobre 1978 pronunciata nel giudizio promosso dal Procuratore Generale
della medesima Corte nei confronti di Giampaolo de Ferra e degli altri
componenti del Consiglio di amministrazione dell’Università di Trieste
per avere deliberato, nella seduta del 3 maggio 1973, il rimborso di
spese di viaggio e di soggiorno per l’importo complessivo di lire
6.222.350, non spettanti ai professori con incarico di insegnamento
nella stessa Università e nella sede distaccata di Udine.
L’ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 196 del
18 luglio 1979.
Nel giudizio davanti a questa Corte si sono costituite le parti
private Michele Zanetti, con atto depositato il 17 maggio 1979, Enrico
Licciardello e Ottavio Rondini, con atto depositato l’11 giugno 1979,
chiedendo che la questione di legittimità costituzionale sia
dichiarata non fondata.
È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocato Generale dello Stato, con atto
depositato il 27 luglio 1979, chiedendo che la questione di
legittimità costituzionale sia dichiarata in parte manifestamente
infondata e in parte non fondata.
1. – I quattro giudizi vanno riuniti e decisi con unica sentenza
perché hanno per oggetto questioni, nella maggiore parte identiche,
concernenti la legittimità costituzionale del medesimo art. 52 Testo
unico delle leggi sulla istruzione superiore (r.d. 31 agosto 1933, n.
1592), il quale prescrive che il Presidente ed i componenti del
Consiglio di Amministrazione delle Università e degli Istituti di
istruzione superiore sonopersonalmente responsabili delle spese
deliberate ed ordinate in eccedenza ai fondi disponibili e dei danni
economici arrecati alle Università ed agli Istituti di istruzione
superiore a causa dell’inosservanza di disposizioni di carattere
legislativo o regolamentare per dolo o colpa grave.
2. – Con tutte le quattro ordinanze è denunciata la violazione
dell’art. 3 della Costituzione con motivazione identica nelle due
ordinanze 27 novembre 1975 e con espressi richiami a tale motivazione
nelle due successive ordinanze 5 aprile 1977 e 18 ottobre 1978.
Secondo la Corte dei Conti l’art. 52 del Testo unico delle leggi
sulla istruzione superiore sarebbe norma di carattere eccezionale che,
limitando la responsabilità patrimoniale degli amministratori delle
Università e degli Istituti di istruzione superiore alle ipotesi di
dolo o colpa grave, determinerebbe una disparità di trattamento non
giustificata, dato che l’ordinamento prevederebbe in linea generale la
responsabilità patrimoniale dei funzionari e dei dipendenti pubblici –
che si trovino nella stessa situazione – per i casi di colpa lieve
(art. 52 T. U. delle leggi sulla Corte dei Conti approvato con r.d.
12 luglio 1934, n. 1214; art. 18 dello Statuto degli impiegati civili
dello Stato approvato con d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3); e
subordinerebbe la stessa responsabilità nei confronti della Pubblica
Amministrazione alla sussistenza del dolo e della colpa grave soltanto
in alcune fattispecie di comportamento caratterizzate o dalla
previsione di particolari capacità tecniche (art. 22 citato d.P.R. n.
3 del 1957; art. 15 legge 5 marzo 1961, n. 90; art. 1 legge 31 dicembre
1962, n. 1833) o da situazioni di carattere contingente (art. 11 legge
30 marzo 1965, n. 340), ovvero dalla violazione di specifici obblighi
di servizio (art. 20 citato d.P.R. n. 3 del 1957).
Il particolare trattamento riservato agli amministratori delle
Università e degli Istituti di istruzione superiore non potrebbe
ritenersi giustificato dalla loro particolare posizione e dalla
gratuità del loro incarico, che non è considerata causa limitatrice
della responsabilità per alcun amministratore di ente pubblico, o
dalla previsione dello stesso limite di responsabilità per gli
amministratori di altri enti, come le istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficenza (art. 12 r.d. 30 dicembre 1923, n. 2841), i
comuni e le provincie (art. 261 T.U. 3 marzo 1934, n. 383); la regione
Sicilia (art. 52 legge regionale 23 marzo 1971, n. 7), dovendo
effettuarsi la comparazione, in relazione al principio di eguaglianza,
con situazioni di carattere generale e non con le eccezioni ad esse.
3. – Questa Corte rileva che la medesima questione di legittimità
costituzionale dell’art. 52 Testo unico delle leggi sulla istruzione
superiore in riferimento all’art. 3 della Costituzione fu già proposta
dalla Corte dei Conti e dichiarata non fondata con la sentenza 5 marzo
1975, n. 54, richiamata ora dalla medesima Corte dei Conti in tutte le
quattro ordinanze di rinvio. Con tale sentenza questa Corte osservò,
preliminarmente, che la responsabilità amministrativa ben poteva
ricevere un trattamento differenziato con riguardo agli amministratori
delle Università in quanto si trattava di componenti dell’organo di
governo di un ente tipico, dotato di particolare autonomia, la cui
posizione, quindi, si diversificava da quella degli amministratori
pubblici in genere. Aggiunse che il diverso trattamento, nella misura e
nei termini in cui risultava inconcreto operato dalla norma denunciata
(cioè limitando la responsabilità alle ipotesi di dolo o colpa
grave), appariva, peraltro, pienamente razionale e giustificato perché
teneva conto del fatto che nei consigli di amministrazione delle
Universitàerano presenti soggetti (rappresentanti di enti e privati,
contribuenti al mantenimento dell’istituto; rappresentanti di comuni e
provincie), per i quali la legge non stabiliva alcun requisito di
capacità e da cui, quindi, non era coerentemente esigibile un grado
massimo di diligenza nell’esercizio di una gestione economica e
finanziaria, quale era appunto, l’attività di amministrazione in
questione.
Pose, anche, in evidenza che il principio di non rilevanza del
grado della colpa, considerato dalla Corte dei Conti, nella ordinanza
di rinvio, di carattere generale in materia di responsabilità di
amministratori di enti pubblici in genere, non era né rigido, né
assoluto perché conosceva non poche eccezioni, come, ad esempio, le
ipotesi di cui agli artt. 15 legge n. 90 del 1961; 1 legge n. 1833 del
1962; 20 e 22 d.P.R. n. 3 del 1957; 11 legge n. 340 del 1965.
Rilevò, inoltre, che erano previste analoghe attenuazioni della
responsabilità per gli amministratori e anche per gli impiegati di
altri enti, come i comuni, le provincie, i consorzi (art. 261 r.d. 3
marzo 1934, n. 383, Testo unico della legge comunale e provinciale).
Con le attuali quattro ordinanze la Corte dei Conti insiste nella
denuncia di violazione dell’art. 3 della Costituzione da parte
dell’art. 52 Testo unico delle leggi sulla istruzione superiore con
più ampia motivazione, ma non adduce elementi di giudizio nuovi tali
da indurre questa Corte a modificare la precedente decisione, nella
quale erano state già richiamate le stesse norme che prevedono
attenuazioni della responsabilità e sono state ora invocate dalla
Corte dei Conti.
Inoltre, è da tenere anche presente che, come è già stato
indicato in narrativa, i quattro giudizi di responsabilità sono stati
promossi dal Procuratore Generale della Corte dei Conti perché i
componenti dei Consigli di Amministrazione dell’Istituto Orientale di
Napoli e delle Università di Salerno e Trieste avevano deliberato di
corrispondere indennità o di rimborsare spese non dovute e non di
erogare spese prive di copertura.
Conseguentemente la questione deve essere dichiarata manifestamente
infondata.
4. – Con le quattro ordinanze la Corte dei Conti denuncia anche la
violazione dell’art. 97 della Costituzione in quanto l’art. 52 T. U.
leggi sulla istruzione superiore, limitando la responsabilità ai casi
di dolo e colpa grave, assicurerebbe concretamente agli amministratori
delle Università e degli Istituti di istruzione superiore – che non
sono neppure soggetti a responsabilità disciplinare per la peculiare
natura del loro rapporto – un’ampia immunità per l’attività svolta,
il che non può non influire sul contenuto di questa.
La censura non è fondata.
La norma impugnata non solo non arreca alcun pregiudizio ai
principi del buon andamento e della imparzialità dell’amministrazione,
ma, al contrario, è in armonia con tali principi perché contiene una
disciplina della responsabilità di una certa categoria di pubblici
amministratori, limitandola razionalmente in relazione alle obbiettive
particolarità della situazione (cfr. sent. di questa Corte n. 108 del
1967).
5. – Con le due ordinanze 27 novembre 1975 la Corte dei Conti
sostiene, inoltre, che l’art. 52 T. U. delle leggi sulla istruzione
superiore violerebbe anche l’art. 24 della Costituzione in quanto
limiterebbe il potere dello Stato e degli enti pubblici di agire in
giudizio in difesa degli interessi patrimoniali; e l’art. 28 della
Costituzione, il quale non consentirebbe al legislatore di adottare una
disciplina della responsabilità tale da escluderla in modo più o meno
manifesto.
Neanche queste censure sono fondate.
Questa Corte ha affermato che la garanzia giurisdizionale della
difesa è riconosciuta entro i confini della configurazione giuridica
di diritto sostanziale (sentenze n. 42 e n. 111 del 1964; n. 30 del
1965; n. 286 del 1974; n. 71 del 1979).
Conseguentemente, nel caso di specie, la mancanza della previsione
legislativa della responsabilità anche per colpa lieve non comporta
lesione del diritto di difesa.
Non può ravvisarsi neppure violazione dell’art. 28 della
Costituzione, perché tale norma – nell’affermare il principio generale
che i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono
direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili ed
amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti,
aggiungendo che in tali casi la responsabilità civile si estende allo
Stato e agli enti pubblici – si riferisce chiaramente ed esclusivamente
alla responsabilità verso i soggetti privati danneggiati e non anche
alla diversa responsabilità di carattere interno del funzionario o
impiegato verso lo Stato o l’ente pubblico.
Peraltro, va rilevato che lo stesso art. 28 della Costituzione non
esclude, perché rinvia alle leggi ordinarie, che la responsabilità
sia disciplinata in modo vario per categorie di soggetti e per speciali
situazioni (cfr. sentenze di questa Corte n. 2 del 1968 e n. 123 del
1972).
6. – Con le due ordinanze 27 novembre 1975 e con l’ordinanza 5
aprile 1977 la Corte dei Conti afferma che l’art. 52 Testo unico leggi
sulla istruzione superiore sarebbe in contrasto con l’art. 42 della
Costituzione – che, nel regolare i rapporti patrimoniali, garantisce
una posizione di equilibrio tra le parti in modo da impedire che una di
esse possa subire un danno a vantaggio dell’altra, senza un
giustificato motivo – in quanto, limitando la responsabilità ai casi
di dolo o di colpa grave, altera sostanzialmente la posizione di
equilibrio tra lo Stato e i componenti del Consiglio di Amministrazione
delle Università e non assicura una idonea tutela degli interessi
patrimoniali dello Stato.
Questa censura è priva di ogni fondamento perché tra le
Università e gli altri istituti di istruzione superiore ed i loro
amministratori non sussistono quei rapporti di carattere esclusivamente
patrimoniale che sono il solo oggetto di tutela da parte dell’art. 42
della Costituzione.
7. – Infine la Corte dei Conti con le due ordinanze 27 novembre
1975 e l’ordinanza 18 ottobre 1978 sostiene chel’art. 52 Testo unico
leggi sulla istruzione superiore sarebbe in contrasto con l’art. 54,
comma secondo, della Costituzione- il quale prescrive che le funzioni
pubbliche, affidate ai cittadini, devono essere adempiute con
disciplina e onore e, quindi, con la massima diligenza; e non
condizionerebbe la loro responsabilità all’utile economico che ad essi
deriva dalla carica – escludendo la responsabilità degli
amministratori delle Università, che vengono meno alla disciplina e
all’onore della loro carica, cioè agli obblighi del loro ufficio con
un comportamento non idoneo ad assicurare l’interesse pubblico,
purché non sia gravemente colposo.
Non ha consistenza neppure quest’ultimo rilievo perché lanorma
impugnata non esonera gli amministratori delle Università dal dovere
di adempiere in modo corretto alle loro funzioni pubbliche con
disciplina né li esclude da responsabilità amministrativa, ma limita
razionalmente tale responsabilità, inrelazione alle obbiettive
particolarità della loro situazione, come si è già sopra osservato
in riferimento alla denunciata violazione dell’art. 97 della
Costituzione.
LA CORTE COSTITUZIONALE
a) dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimità costituzionale dell’art. 52 Testo unico delle leggi sulla
istruzione superiore approvato con r.d. 31 agosto 1933, n. 1592,
proposta dalla Corte dei Conti, con le due ordinanze 27 novembre 1975 e
con le ordinanze 5 aprile 1977 e 18 ottobre 1978, in riferimento
all’art. 3 della Costituzione;
b) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
del medesimo art. 52 Testo unico delle leggi sulla istruzione superiore
approvato con r.d. 31 agosto 1933, n. 1592, proposte dalla Corte dei
Conti con le due ordinanze 27 novembre 1975 in riferimento agli artt.
24, 28, 42, 54 e 97 della Costituzione, con ordinanza 5 aprile 1977 in
riferimento agli artt. 42 e 97 della Costituzione e con ordinanza 18
ottobre 1978 in riferimento agli artt. 54 e 97 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 ottobre 1982.
F.to: LEOPOLDO ELIA – GUGLIELMO
ROEHRSSEN – ORONZO REALE – BRUNETTO
BUCCIARELLI DUCCI – ALBERTO
MALAGUGINI – LIVIO PALADIN – ARNALDO
MACCARONE – ANTONIO LA PERGOLA –
VIRGILIO ANDRIOLI – GIUSEPPE FERRARI
– FRANCESCO SAJA – GIOVANNI CONSO.
GIOVANNI VITALE – Cancelliere