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Corte Costituzionale Sentenza 168, 1963

Dati identificativi

Autorità giurisdizionale
Corte Costituzionale
Sezione autorità giurisdizionale
Sezione unica
Sede
Sede unica
Anno
1963
Tipo di provvedimento
Sentenza
Num. identificativo
168
Lingua
Italiano
Data generale
1963-12-23
Data deposito/pubblicazione
1963-12-23
Data dell'udienza in cui è stato assunto
1963-12-12
Numero RG
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Materia
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Parti
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Fonte
Corte Costituzionale - www.cortecostituzionale.it

Testo Sentenza


LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Prof. GASPAPE AMBROSINI, Presidente - Prof.
GIUSEPPE CASTELLI AVOLIO - Prof. ANTONINO PAPALDO - Prof. NICOLA
JAEGER - Prof. GIOVANNI CASSANDRO - Prof. BIAGIO PETROCELLI - Dott.
ANTONIO MANCA - Prof. ALDO SANDULLI - Prof. GIUSEPPE BRANCA - Prof.
MICHELE FRAGALI - Prof. COSTANTINO MORTATI - Prof. GIUSEPPE CHIARELLI
- Dott. GIUSEPPE VERZÌ - Dott. GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI, Giudici,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 24
marzo 1958, n. 195 (istitutiva del Consiglio superiore della
Magistratura), promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 15 ottobre 1962 dal Pretore di Bologna nel
procedimento civile vertente tra Franzoni Ettore ed altri e il Comune
di S. Giorgio di Piano, iscritta al n. 186 del Registro ordinanze 1962
e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 313 del 7
dicembre 1962;
2) ordinanza emessa il 1 febbraio 1963 dal Pretore di Bologna nel
procedimento civile vertente tra il Comune di Minerbio e Tugnoli
Angelo, iscritta al n. 45 del Registro ordinanze 1963 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 60 del 2 marzo 1963;
3) ordinanza emessa il 22 luglio 1963 dal Pretore di Bologna nel
procedimento civile vertente tra Brizzi Clementina e Strazzari Cesare,
iscritta al n. 167 del Registro ordinanze 1963 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 231 del 31 agosto 1963.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri e gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Minerbio
e di Strazzari Cesare;
udita nell'udienza pubblica del 23 ottobre 1963 la relazione del
Giudice Antonio Manca;
uditi gli avvocati Giuseppe Maranini e Gian Luigi Gualandi, per il
Comune di Minerbio, gli avvocati Giuseppe Maranini, Lelio Basso e
Leopoldo Piccardi, per Strazzari Cesare, e il sostituto avvocato
generale dello Stato Francesco Agrò, per il Presidente del Consiglio
dei Ministri.

Ritenuto in fatto:
Nel corso di tre giudizi civili, il Pretore di Bologna, con
separate ordinanze, accogliendo l'eccezione prospettata dalle parti ha
sollevato, in via principale, la questione di legittimità
costituzionale della legge 24 marzo 1958, n. 195 (istitutiva del
Consiglio superiore della Magistratura) e, in subordine, di alcune
disposizioni della legge stessa, avendo ritenuto il carattere di
pregiudizialità delle questioni anzidette, rispetto ad altre eccezioni
che erano state dedotte nel giudizio.
Per quanto attiene alla rilevanza ai fini della definizione delle
tre controversie (circa la motivazione della quale l'Avvocatura dello
Stato esprime qualche dubbio), nelle ordinanze e, con maggiore
precisazione, in quella n. 167 del 1963, si osserva quanto segue.
Il magistrato, davanti al quale pendono le tre cause, sarebbe stato
destinato a Bologna, a sua domanda, con funzioni di Pretore, con
decreto del Presidente della Repubblica, emanato in seguito a
deliberazione del Consiglio superiore della Magistratura.
Deliberazione che, peraltro, sarebbe stata emanata dal predetto organo
in base a disposizioni legislative, delle quali sarebbe dubbia la
legittimità costituzionale.
Non sarebbe sufficiente, si osserva nelle ordinanze, per la
legittima costituzione del giudice, la esistenza dell'atto formale di
assegnazione del magistrato ad un determinato ufficio, occorrendo
altresì accertare la validità ed efficacia dell'atto stesso, in
quanto dovrebbe essere emanato in base a disposizioni conformi alla
Costituzione. L'eventuale illegittimità quindi delle disposizioni
stesse si riflette necessariamente sulla regolare costituzione
dell'organo giudiziario; e tale vizio, sia per l'art. 158 del Codice
processuale civile, sia per l'art. 185, n. 1, del Codice di procedura
penale, produrrebbe la nullità, rilevabile anche di ufficio, di tutti
i provvedimenti emessi dal magistrato.
Le questioni sollevate con le ordinanze, possono così riassumersi:
1) Illegittimità dell'intera legge del 24 marzo 1958 per contrasto
con gli artt. 72, quarto comma, e 105 della Costituzione.
Il Pretore osserva che, l'anzidetta disposizione, avrebbe contenuto
diverso da quello cui si riferisce l'art. 138 della Costituzione. Di
guisa che la frase "materia costituzionale" riguarderebbe ogni disegno
di legge che abbia riferimento ad un organo costituzionale, o
all'attività da esplicarsi dal medesimo, ovvero i disegni di legge che
abbiano per oggetto norme attinenti alla struttura fondamentale dello
Stato. E poiché il Consiglio superiore della Magistratura, per la sua
struttura e per le funzioni, sarebbe compreso fra gli organi
costituzionali, ne deriverebbe che la legge del 1958 di attuazione
delle norme della Costituzione, avrebbe per oggetto materia
costituzionale, ai sensi del quarto comma dell'art. 72. Il quale
sarebbe stato violato perché la predetta legge sarebbe stata approvata
dalla Camera dei Deputati con la procedura decentrata e cioè dalla
Commissione di giustizia in sede deliberante, e non dall'Assemblea
nelle forme ordinarie.
2) Illegittimità dell'art. 23, primo comma, della citata legge del
1958, per contrasto con gli artt. 104, primo e quarto comma, e 107,
terzo comma, della Costituzione. Questa avrebbe riconosciuto ai
magistrati una posizione di eguaglianza, stabilendo che essi si
distinguono soltanto per le funzioni esercitate. I componenti del
Consiglio superiore quindi dovrebbero essere eletti in egual numero per
ciascuna categoria di magistrati attribuendosi a ciascuna, in seno
all'organo, parità di rappresentanza. La disposizione impugnata,
invece, avrebbe violato tale principio, in quanto i magistrati di
cassazione eleggono sei componenti del Consiglio superiore nella
categoria alla quale appartengono, ivi compresi due magistrati con
ufficio direttivo, mentre i magistrati di appello e di tribunale, più
numerosi, eleggono rispettivamente soltanto quattro componenti per
categoria.
3) Sarebbe altresì illegittimo il terzo comma del citato art. 23,
perché i magistrati partecipano all'elezione, votando esclusivamente
per i componenti della propria categoria. Donde il contrasto con i
principi contenuti negli artt. 104, quarto comma, 105 e 107 e nell'art.
48 della Costituzione; mentre nel Consiglio superiore la Magistratura
dovrebbe essere rappresentata nel suo complesso e non già in relazione
alle diverse categorie.
4) Illegittimità del quarto comma del ricordato art. 23, per
contrasto con l'art. 104, quarto comma, della Costituzione; il quale
dispone che i componenti magistrati del Consiglio superiore sono eletti
da tutti i magistrati. La disposizione impugnata invece esclude
dall'elettorato attivo gli uditori, nonostante che anche essi facciano
parte dell'ordine giudiziario ed esercitino le relative funzioni.
5) Illegittimità dell'art. 11, primo comma, della legge citata che
limiterebbe, o addirittura, potrebbe escludere l'attività del
Consiglio superiore, ledendone l'autonomia, e ne condizionerebbe
l'attività alla richiesta del Ministro per la giustizia. Il quale
quindi continuerebbe ad esercitare, sia pure indirettamente,
un'ingerenza sullo stato giuridico dei magistrati. Donde il contrasto
con gli artt. 104, primo comma, 105 e 110 della Costituzione.
6) Sarebbe illegittima anche la disposizione dell'art. 17 (prima
parte del primo comma) della legge impugnata, in quanto escluderebbe
che le deliberazioni del Consiglio superiore abbiano efficacia esterna,
e stabilisce che i provvedimenti riguardanti i magistrati, siano
adottati con decreto del Presidente della Repubblica controfirmato dal
Ministro della giustizia, ovvero, in alcuni casi, con decreto
ministeriale; decreti soggetti al controllo della Corte dei Conti.
Ne deriverebbe, secondo il Pretore, un contrasto con la posizione
di organo costituzionale riconosciuto dalla Costituzione al Consiglio
superiore e, in particolare, con l'art. 105, che stabilisce le
competenze del Consiglio stesso.
Le tre ordinanze, dopo le prescritte notificazioni e comunicazioni
sono state pubblicate rispettivamente nella Gazzetta Ufficiale del 7
dicembre 1962, n. 313, del 2 marzo 1963, n. 60, e 31 agosto 1963, n.
231.
Nelle tre cause è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
depositato le deduzioni il 23 novembre 1962, il 20 marzo 1963 e il 17
agosto 1963.
Si sono altresì costituiti nell'interesse delle parti gli avvocati
Giuseppe Maranini, Gian Luigi Gualandi, Lelio Basso, Leopoldo Piccardi
e Alberto Predieri, depositando le deduzioni il 22 marzo 1963 e il 20
settembre 1963, nelle quali si condividono i rilievi contenuti nelle
ordinanze di rinvio.
Per quanto attiene all'interpretazione del quarto comma dell'art.
72, nelle deduzioni si assume che la frase "disegni di legge in materia
costituzionale", dovrebbe essere intesa in un significato più ampio,
dell'altra "disegni di leggi costituzionali". Di guisa che la
disposizione costituzionale esigerebbe l'approvazione con la procedura
normale, non soltanto per le leggi formalmente costituzionali, ma
altresì per quelle altre che sarebbero costituzionali per il loro
contenuto, come sarebbe anche dimostrato dall'accostamento, nella
disposizione stessa, della materia costituzionale alle leggi
elettorali, che riguarderebbero anche esse materia di analoga natura.
Nella specie invece la procedura decentrata, seguita dalla Camera
dei Deputati, inammissibile per le leggi di contenuto obbiettivamente
costituzionale, inciderebbe sulla legittimità dell'intera legge del 24
marzo 1958, di attuazione delle norme costituzionali, sottratta, in tal
modo, alle garanzie di pubblicità da osservarsi per l'approvazione
nella forma ordinaria.
Si osserva poi che il contenuto della detta legge contrasterebbe
con gli scopi che le norme costituzionali avrebbero inteso conseguire;
vale a dire la sottrazione del giudice ordinario a ogni dipendenza
gerarchica, sia nei confronti con le altre giurisdizioni, sia in
confronto del potere politico, dato che i magistrati sono soggetti
soltanto alla legge e si distinguono fra loro soltanto per diversità
di funzioni (artt. 101, secondo comma, e 107, terzo comma, della
Costituzione).
La legge del 1958 invece, nel suo complesso e nelle sue
disposizioni essenziali, avrebbe avuto di mira di conservare,
consolidandola, una struttura gerarchica sia all'interno, dando la
prevalenza alla Cassazione, sia nei confronti del potere esecutivo.
Sarebbe stata alterata, infatti, l'espressione della volontà
elettorale dell'intero ordine giudiziario, conferendo ai magistrati il
diritto di votazione soltanto per la propria categoria, attribuendo,
alle diverse categorie, un'efficacia differenziata, escludendo dal voto
gli uditori giudiziari, ed attribuendo altresì al Consiglio superiore
la facoltà di nominare commissioni con prevalente intervento dei
magistrati di cassazione (artt. 3, 11 e 13).
Secondo quanto si assume, inoltre, l'attività del Consiglio
superiore potrebbe svolgersi solo in base alla richiesta del Ministro
per la giustizia, o mediante la procedura del concerto (articolo 11,
terzo comma). Si aggiunge inoltre che il Consiglio superiore, nel
sistema della legge del 1958, anche dal punto di vista formale, sarebbe
declassato da organo costituzionale ad organo amministrativo, in quanto
i provvedimenti, privi di esterna efficacia, si concreterebbero in un
decreto di carattere amministrativo, soggetto ad impugnazione davanti
alla giurisdizione amministrativa; e, per la parte disciplinare, ad un
organo della Magistratura ordinaria. Ne deriverebbe che l'attività
dell'organo anzidetto risulterebbe condizionata alla volontà di altri
organi e poteri, e, tra l'altro, alla preminenza della Corte di
cassazione, con lesione dell'autonomia dello stesso Consiglio superiore
e dell'ordine giudiziario.
La difesa dello Stato rimettendosi peraltro, su questo punto, alle
decisioni della Corte, accenna preliminarmente a qualche dubbio circa
la giustificazione che, della rilevanza, è stata data nelle ordinanze
di rinvio.
Il dubbio è prospettato sotto un duplice aspetto.
Si osserva che il trasferimento del magistrato ad una determinata
sede, anche se illegittimamente disposto, non importerebbe la
irregolarità della costituzione dell'organo giudiziario e quindi
l'invalidazione dei provvedimenti da questo emanati ai sensi dell'art.
158 del Codice processuale civile; essendo sufficiente che il giudice
appartenga all'ordine giudiziario e che sia stato effettivamente
investito dell'ufficio, come si sarebbe verificato nella specie.
Sotto altro aspetto, pone il quesito se possono ritenersi
invalidati gli atti emanati da un corpo collegiale ritenuto
insostituibile nell'ordinamento, quando il corpo stesso, o alcuno dei
componenti, siano stati eletti in base a norme eventualmente dichiarate
costituzionalmente illegittime.
Per quanto attiene alle critiche formulate circa la legge
impugnata, l'Avvocatura dello Stato, in sostanza, accede all'opinione
che il termine "disegni di legge in materia costituzionale", dei quali
si parla nel quarto comma dell'art. 72, sarebbe l'esatto equivalente
di leggi di "revisione della Costituzione ed altre leggi
costituzionali" in senso formale, di cui all'art. 138. Ed aggiunge
che, dato il tipo della nostra Costituzione, che richiede una procedura
qualificata per l'emanazione delle norme che attengono alla struttura
fondamentale dello Stato e per la loro revisione, al legislatore
ordinario sarebbe riservato un campo limitato, in riferimento alla
composizione e all'attività degli organi costituzionalmente
qualificati; quello cioè di emanare disposizioni di dettaglio, le
quali non potrebbero, in alcun modo, modificare la struttura degli
organi contemplati dalla Costituzione. Con la conseguenza, ai fini
dell'attuale controversia, che, per queste ultime leggi, non dovrebbe
applicarsi alcuna forma o procedura particolare.
Riguardo al rilievo che la disposizione contenuta nell'articolo 72
risulterebbe superflua se si attribuisse alla medesima un significato
sostanzialmente non diverso da quello contenuto nell'art. 138, la
difesa dello Stato fa osservare che la speciale maggioranza preveduta
da questa norma, riguarderebbe la seconda votazione da parte di
ciascuna Camera; mentre per la prima votazione, l'art. 72, quarto
comma, precluderebbe la possibilità dell'approvazione decentrata.
Relativamente alle questioni concernenti il contenuto della legge
impugnata, l'Avvocatura dello Stato rileva quanto segue.
La seconda questione riguardante l'art. 23, primo comma, non
sarebbe in contrasto con gli artt. 104 e 107 della Costituzione, in
quanto l'art. 104 richiederebbe soltanto che, nel Consiglio superiore,
debba essere rappresentata ciascuna categoria, nessuna esclusa. Né
sarebbe incompatibile col principio dell'autonomia che un numero
maggiore dei componenti sia riservato ai magistrati di Corte di
cassazione, data la loro qualificazione, come sarebbe confermato dal
fatto che nel terzo comma dell'art. 104, si stabilisce che ne fanno
parte di diritto il primo presidente ed il procuratore generale della
Corte di cassazione.
Quanto alla terza questione riguardante il terzo comma dell'art. 23
della legge del 1958, secondo l'Avvocatura, la limitazione del voto
alla categoria alla quale il magistrato appartiene, non sarebbe in
contrasto né con l'art. 104, né con l'art. 107 della Carta
costituzionale.
La disposizione sarebbe giustificata da considerazioni di ordine
funzionale, affinché il magistrato sia posto in grado di effettuare
una scelta più approfondita della persona da eleggere. Ed aggiunge,
d'altra parte, che ogni magistrato, una volta eletto, dovrà curare gli
interessi di tutto l'ordine e non già soltanto della categoria alla
quale appartiene.
Non sussisterebbe neppure un contrasto con l'art. 48 della
Costituzione, il quale riguarderebbe soltanto il divieto del voto
plurimo e del voto multiplo.
Circa la quarta questione relativa all'art. 23, quarto comma, che
esclude gli uditori dell'elettorato attivo, si obietta che la
Costituzione ha demandato al legislatore ordinario di dettare le norme
dell'ordinamento giudiziario e quindi di stabilire, in concreto, quale
sarebbe la portata dell'art. 104, comma quarto. Posto ciò,
nell'esclusione degli uditori dall'elettorato attivo, non sarebbe
ravvisabile una questione di costituzionalità, a parte il considerare
che la disposizione impugnata non ha neppure derogato all'ordinamento
giudiziario, in quanto gli uditori per la loro particolare posizione e
per le norme che li disciplinano, sono considerati come magistrati in
prova; mentre il citato articolo della Costituzione si riferirebbe ai
magistrati che già fanno parte stabilmente dell'ordine giudiziario.
Sulla questione sollevata in ordine all'art. 11, primo comma, della
legge del 1958, l'Avvocatura osserva che tale richiesta non
costituirebbe una limitazione dei poteri attribuiti al Consiglio, che
conserverebbe piena autonomia nelle deliberazioni.
Osserva, d'altra parte, che il diritto d'iniziativa, riservato al
Ministro, in ordine ai provvedimenti relativi allo status dei
magistrati deriverebbe dall'art. 110 della Costituzione, che
deferirebbe al Ministro la competenza per tutto ciò che riguarda
l'organizzazione ed il funzionamento dei servizi relativi alla
giustizia. E ciò logicamente, in specie per quanto attiene alla
destinazione dei magistrati alle varie sedi (che è il caso che ha dato
luogo alle attuali controversie), perché soltanto il Ministro potrebbe
valutare, con conoscenza della situazione, tutti gli elementi che
possono giustificare il provvedimento, salvo ovviamente la piena
libertà del Consiglio di adottare le deliberazioni che ritenesse più
opportune. Si aggiunge, in proposito, che la compatibilità del
diritto di iniziativa con l'autonomia del Consiglio superiore
risulterebbe comprovata, non soltanto dalla facoltà concessa al
Ministro dal secondo, comma dell'art. 107 della Costituzione di
promuovere l'azione disciplinare, ma altresì dal coordinamento con
l'art. 97, secondo, il quale il Ministro resta sempre responsabile di
fronte al Parlamento del funzionamento della giustizia.
Circa la questione relativa all'art. 17 (prima parte del primo
comma) della legge impugnata, relativa alla forma concreta dei
provvedimenti riguardanti i magistrati la difesa dello Stato premette
che la questione sarebbe irrilevante nella specie perché il decreto di
trasferimento del magistrato sarebbe stato registrato alla Corte dei
conti e non sarebbe stato impugnata.
Rileva comunque che le attribuzioni costituzionalmente deferite al
Consiglio superiore, riguarderebbero la struttura e le funzioni
attribuite all'ordine giudiziario, cioè lo status dei magistrati, ma
lascerebbero alla legge ordinaria tutta l'organizzazione finanziaria
riguardante l'ordine stesso; organizzazione che, del resto, non
costituirebbe una caratteristica essenziale dell'autonomia dei vari
poteri dello Stato, e, in particolare, dell'autogoverno della
Magistratura.
Un tale problema sarebbe stato risolto dalla legge impugnata
salvaguardando l'autonomia, ma lasciando in vigore il controllo sulla
gestione finanziaria, sottoposto alla Corte dei conti ai sensi degli
artt. 81 e 100 della Costituzione. Ciò spiegherebbe come le
deliberazioni del Consiglio superiore assumerebbero efficacia esterna
attraverso l'atto formale del provvedimento amministrativo, rendendo
possibile il controllo contabile, senza intaccare la sostanza del
provvedimento: atto formale che attribuirebbe efficacia esecutiva alle
deliberazioni, di guisa che queste non potrebbero considerarsi come
atto finale e conclusivo di un procedimento amministrativo in senso
tecnico, poiché la deliberazione conserverebbe la propria autonomia,
come espressione dell'autonomia dell'organo deliberante. In
conseguenza l'intervento giurisdizionale, da parte del Consiglio di
Stato, non potrebbe riguardare che il decreto per sé considerato, per
i vizi suoi propri, essendo da escludere un qualunque sindacato nella
sostanza della deliberazione.
L'Avvocatura dello Stato conclude quindi perché siano dichiarate
inammissibili, o comunque infondate, le questioni di legittimità
costituzionale sollevate dal Pretore di Bologna nelle ordinanze
sopraindicate.
A maggior chiarimento delle tesi prospettate nelle ordinanze, tanto
l'Avvocatura dello Stato quanto le altre parti hanno depositato memoria
rispettivamente il 10 ed il 9 ottobre del 1963.Considerato in diritto:
Le tre cause riguardano le stesse questioni, devono essere perciò
riunite e decise con unica sentenza.
1. - Preliminarmente non si ritiene fondato il dubbio cui accenna
l'Avvocatura dello Stato (pur rimettendosi al giudizio di questa
Corte), circa la non adeguata giustificazione, nelle ordinanze di
rinvio, della rilevanza delle questioni sollevate.
In proposito la Corte non può che riferirsi alla sua costante
giurisprudenza, secondo la quale è rimesso al giudice del merito
accertare se le questioni sollevate costituiscano presupposto
necessario per la definizione della lite: accertamento che, quando,
come nel caso, sia sufficientemente motivato, si sottrae al controllo
di questa Corte.
2. - Nel merito si osserva che, nelle ordinanze e nelle difese di
parte, come si è accennato, è dedotta, in via principale,
l'illegittimità della legge 24 marzo 1958, n. 195 (istitutiva del
Consiglio superiore della Magistratura) da un punto di vista formale,
in quanto detta legge è stata approvata dalla competente Commissione
della Camera dei Deputati in sede deliberante, e non già
dall'Assemblea, con la procedura ordinaria. Il che sarebbe in
contrasto con il quarto comma dell'art. 72 della Costituzione,
trattandosi, come si sostiene, di legge che, emanata in attuazione
delle norme costituzionali concernenti il Consiglio superiore della
Magistratura, riguarderebbe sostanzialmente materia costituzionale, sia
per l'organo cui si riferisce, sia per le disposizioni che formano
oggetto della legge stessa, attinenti cioè all'ordinamento
giudiziario.
La questione quindi consiste nell'esaminare se, come si sostiene,
il citato quarto comma, là dove dispone che la procedura decentrata è
esclusa per "i disegni di legge in materia costituzionale" si riferisca
a un tipo di leggi che, pur avendo la forma ordinaria, tuttavia, per la
sostanza, siano da considerare comprese nella materia anzidetta: leggi
perciò differenziate dalle leggi di revisione della Costituzione e
dalle altre leggi costituzionali menzionate nell'art. 138.
Tale opinione, a favore della quale non risultano elementi di
chiarificazione dai lavori preparatori, non può essere accolta.
Ad avviso della Corte, invero, la disposizione del citato quarto
comma, deve intendersi riferita al successivo art. 138 e, con esso,
logicamente coordinata nell'armonia del sistema.
L'argomento che si adduce in contrario, nelle ordinanze e nelle
difese di parte, oltre che sulla diversa dizione usata nei due testi
legislativi (rispettivamente, "disegni di legge in materia
costituzionale" e "leggi costituzionali"), si fonda specialmente sul
rilievo che, se ai detti due testi legislativi si attribuisse lo stesso
contenuto, si giungerebbe alla conseguenza che la disposizione del
quarto comma dell'art. 72 resterebbe priva di qualsiasi portata
pratica, costituendo un'inutile ripetizione. Ciò per il motivo che
l'esclusione della procedura decentrata per l'approvazione delle leggi
costituzionali, risulterebbe implicitamente dallo stesso articolo 138;
il quale, prevedendo, per tali leggi, la seconda lettura con una
speciale maggioranza, presupporrebbe la sussistenza di una prima
lettura in Assemblea, con la maggioranza ordinaria.
A parte peraltro la scarsa importanza della diversità di
formulazione, il rilievo anzidetto non appare risolutivo del problema
nel senso prospettato.
Pur ammettendo, infatti, che le disposizioni si riferiscano, come
la Corte ritiene, allo stesso oggetto, ciò non toglie che ad esse,
nell'ambito del sistema, debba attribuirsi una propria funzione: alla
prima (cioè quella dell'art. 72), perché compresa nelle norme
dettate, in via generale, per la formazione di tutte le leggi, mediante
l'approvazione con la procedura ordinaria, abbreviata o decentrata,
salvo, riguardo a quest'ultima, le eccezioni espressamente prevedute;
alle altre (quelle dell'art. 138), perché concernenti, in particolare,
le garanzie che circondano le leggi costituzionali, mediante la seconda
lettura, con l'intervallo non minore di tre mesi, l'approvazione con la
maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera e la
possibilità del referendum.
Né, che alla formula "disegni di legge in materia costituzionale"
siano da attribuire significato e portata diversi da quelli ora
precisati può indurre, come si assume, il solo fatto che, nel testo
legislativo, è menzionata insieme alla materia elettorale: materia
disciplinata peraltro con leggi ordinarie concernenti anche le elezioni
amministrative, sulla natura della quale, nell'incertezza della
dottrina, nessun chiarimento, nel senso sostenuto negli scritti
difensivi, si può desumere dai lavori preparatori.
Data l'interpretazione seguita dalla Corte, pertanto, la
disposizione del quarto comma, più volte ricordata, in base al
coordinamento con l'art. 138, cui si è accennato, viene, in
definitiva, a costituire un'espressa limitazione, che opera nel senso
di escludere la procedura decentrata riguardo a quelle norme, alle
quali il Parlamento, per finalità di carattere politico, intenda
attribuire efficacia di legge costituzionale. Non opera invece per le
leggi ordinarie, per le quali può avvalersi anche della procedura
decentrata, ovviamente con quelle cautele rispondenti all'esigenza che
l'atto legislativo sia, per quanto possibile, sottoposto all'esame
dell'Assemblea, con la pubblicità che il regolamento stabilisce; come,
del resto, è già preveduto dall'art. 40 del regolamento della Camera
dei Deputati, che esclude la procedura decentrata per le leggi
tributarie.
Deriva da quanto si è esposto che l'anzidetta legge del 24 marzo
1958 non può ritenersi illegittima perché approvata dalla Commissione
di giustizia in sede deliberante.
3. - Circa le questioni concernenti alcune disposizioni della legge
ora ricordata, è da osservare che, negli scritti difensivi di parte,
si è preliminarmente sostenuto che il sistema, adottato dalla legge
anzidetta, non garentirebbe la indipendenza della Magistratura, la
quale sarebbe anzi, in conseguenza di quel sistema, soggetta alle
ingerenze del potere esecutivo.
Ora, la Corte non può non rilevare che l'indipendenza della
Magistratura trova la prima e fondamentale garanzia nel senso del
dovere dei magistrati e nella loro obbedienza alla legge morale, che è
propria dell'altissimo ufficio e che consiste nel rendere
imparzialmente giustizia: principi, questi, ai quali si è
costantemente uniformata la Magistratura italiana. Ma, a prescindere
da ciò, la Corte osserva che il sistema legislativo attualmente in
vigore, considerato nel suo complesso e nelle linee generali, non
appare inidoneo al fine assegnatogli di garantire l'indipendenza e
l'autonomia della Magistratura.
4. - Venendo all'esame delle sollevate questioni di
incostituzionalità, è da premettere che, nelle ordinanze, è stato
prospettato il dubbio circa la incostituzionalità dell'art. 23, primo,
terzo e quarto comma, relativi all'elezione dei componenti il Consiglio
superiore; dell'art. 11, primo comma, riguardante la richiesta del
Ministro per la giustizia; e dell'art. 17, il quale, nella prima parte
del primo comma, stabilisce che i provvedimenti del Consiglio superiore
concernenti i magistrati sono adottati con decreto del Capo dello
Stato, o, nei casi previsti dalla legge, con decreto del Ministro per
la giustizia.
Non sono state invece ritenute rilevanti dal Pretore le eccezioni
di incostituzionalità, dedotte dalle parti nel giudizio di merito e
riproposte avanti a questa Corte, relative alle altre disposizioni
dell'art. 11, degli artt. 12 e 13 e del secondo comma dell'art. 17;
questioni quindi che, in questa sede, non possono essere esaminate, non
essendo comprese nelle ordinanze di rimessione.
5. - L'impugnazione del primo comma dell'art. 23 si riferisce, come
si è in precedenza accennato, al numero maggiore dei componenti il
Consiglio superiore (sei), da eleggere fra i magistrati di Corte di
cassazione, in confronto dei quattro da eleggere, rispettivamente, fra
i magistrati delle Corti di appello e dei Tribunali. Si violerebbe, in
tal maniera, il principio (contenuto negli articoli 104, primo comma, e
107 della Costituzione), circa la parità, nella composizione
dell'organo, della rappresentanza di tutte le categorie dei magistrati,
attribuendo una posizione di superiorità ad una delle categorie
stesse.
La questione non è fondata.
È da premettere che, nel sistema adottato dalla Costituzione,
eccetto alcune disposizioni fondamentali, come ad esempio quelle
sancite dall'art. 48, la disciplina della materia elettorale, date le
modificazioni eventualmente determinate dalle mutate esigenze, resta
deferita al legislatore ordinario (in proposito, da ultimo, la sentenza
n. 111 del 1963, relativamente all'elezione dei giudici
costituzionali).
Il principio deve essere applicato anche per quanto attiene al
Consiglio superiore della Magistratura, per la formazione del quale,
dal punto di vista dell'elettorato passivo, il precetto costituzionale
esige soltanto che i componenti siano scelti fra i magistrati
appartenenti alle varie categorie (art. 104, quarto comma).
Ora, né questo precetto, né l'altro contenuto nell'art. 107,
terzo comma (secondo il quale i magistrati si distinguono fra loro
soltanto per diversità di funzioni), possono ritenersi elusi, come si
assume, per il fatto che la disposizione impugnata attribuisce un
maggior numero di rappresentanti alla categoria dei magistrati di
cassazione (compresi due con ufficio direttivo), in confronto alle
altre due categorie.
Se è vero, infatti, che, secondo la Costituzione, a coloro che
fanno parte dell'ordine giudiziario, non si applicano le disposizioni
relative all'ordinamento gerarchico statale, ciò non significa che a
tutti i magistrati ordinari, sia riconosciuta, sotto altro aspetto, una
posizione di assoluta parificazione. Questa sussiste, invero, in
relazione all'art. 101, secondo comma, della Costituzione (i giudici
sono soggetti soltanto alla legge) per quanto riguarda l'esercizio
delle funzioni istituzionali e gli atti che ad esse si ricollegano, i
quali devono essere emanati in base alla legge e sono sottratti a
qualsiasi sindacato, che non sia quello espressamente preveduto dalle
leggi processuali. Non sussiste, invece, relativamente alla posizione
soggettiva che, al di fuori delle predette funzioni, i magistrati
assumono nell'ordinamento giudiziario; poiché anche l'art. 107, terzo
comma, della Costituzione, sopra citato, postula una differenziazione,
che si riconnette ai tre gradi della giurisdizione previsti
dall'ordinamento processuale. E, in attuazione appunto del precetto
costituzionale, la legge del 24 maggio 1951, n. 392, stabilisce,
nell'art. 1, che i componenti dell'ordine giudiziario, fatta eccezione
per gli uditori, si distinguono in magistrati di tribunale, di corte di
appello, e di cassazione, compresi il primo presidente, il procuratore
generale e i magistrati con ufficio direttivo.
Ora, la disposizione impugnata ha preveduto una rappresentanza
numerica più elevata per la categoria dei magistrati di cassazione,
ispirandosi, non tanto al numero dei componenti delle varie categorie,
quanto alla qualificazione di coloro che compongono l'anzidetta
categoria dei magistrati di cassazione. E ciò, non soltanto in
relazione alle esigenze del funzionamento del Consiglio superiore, dato
il numero dei componenti e i compiti che gli sono assegnati, ma tenuto
conto, in particolare, della maggiore esperienza dei magistrati di
cassazione, derivante dalle funzioni alle quali essi pervengono a
seguito delle selezioni prevedute dalla legge, e dal prestigio che
coerentemente spetta ai magistrati stessi. Se quindi, nella
disposizione impugnata, (art. 23 della legge 24 marzo 1958, n. 195), si
riscontra una disparità di trattamento fra le varie categorie dei
magistrati, essa non può ritenersi in contrasto con la Costituzione,
essendo consentito al legislatore ordinario, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, di disciplinare diversamente situazioni
differenziate, quando, come nel caso, per le ragioni accennate, trovino
logica giustificazione.
Né, d'altra parte, appare fondato il dubbio che l'accennata
composizione dell'organo possa esercitare una qualche influenza sulle
sue deliberazioni. Giacché ad un tale inconveniente, se mai
sussistesse, ovvierebbe la funzione equilibratrice, che, in seno al
collegio, viene esercitata dai componenti, non magistrati, eletti dal
Parlamento, fra i quali è scelto il vice-presidente (articolo 104,
quinto comma, della Costituzione).
6. - Nella legge del 1958 (art. 23, terzo comma) alla distinzione
fra le varie categorie dei magistrati si fa riferimento pure per ciò
che riguarda l'elettorato attivo. Anche questa disposizione è
impugnata, perché lederebbe il precetto dell'eguaglianza del voto,
sancito dall'art. 48 della Costituzione e i principi che si desumono
dagli artt. 104, 105 e 107, secondo i quali, nel Consiglio superiore,
la Magistratura dovrebbe essere rappresentata con carattere unitario ed
omogeneo, e non già in relazione alle singole categorie dei
magistrati.
La questione non può ritenersi fondata.
Il principio dell'eguaglianza del voto (che si assume violato),
come ha precisato questa Corte nella sentenza n. 43 del 1962, deve
intendersi nel senso del divieto del voto multiplo o plurimo e della
pari efficacia potenziale del medesimo. Questo principio peraltro non
appare vulnerato dalla disposizione denunziata. Con essa il
legislatore ordinario attribuisce a tutti indistintamente i magistrati
il diritto di partecipare alla formazione elettiva del Consiglio
superiore, ma, per quanto attiene alla modalità dell'elezione, ha
adottato il sistema della votazione per categorie, in corrispondenza
con l'eleggibilità, pure per categorie, stabilita dallo stesso art.
104 della Costituzione. Tale sistema, peraltro, dettato da
apprezzabili ragioni di opportunità inerenti alla scelta del
candidato, non impedisce che i magistrati siano posti in grado di
esprimere il voto in condizioni di perfetta parità fra loro; e,
rispetto all'eletto, con pari efficacia. Onde la composizione
dell'organo resta omogenea, nel senso che i componenti, pur provenienti
da categorie differenziate, si trovano tutti in posizione giuridica,
sotto ogni aspetto, parificata.
D'altra parte, se è vero che la Costituzione prevede la
distinzione per categorie, con riferimento soltanto all'elettorato
passivo, da ciò non può derivare, come si assume, la illegittimità
delle norme di attuazione, per il fatto che, agli stessi criteri di
ripartizione, si è attenuto per la formazione dei collegi elettorali.
Giacché la rispondenza fra questi e le condizioni di eleggibilità
(come si è del resto già rilevato nella ricordata sentenza n. 111 del
1963) non può ritenersi ingiustificata, anche in questo caso, dato lo
speciale carattere dell'organo elettivo, preposto dalla Costituzione al
governo della Magistratura e per garantirne l'indipendenza.
Non è infine esatto il rilievo che, con il sistema della votazione
per categorie, si riprodurrebbe nel Consiglio superiore, anche dal
punto di vista formale, una rappresentanza di interessi non consentanea
con il carattere unitario dell'organo, perché una tale
differenziazione deriverebbe, se mai sussistesse, non già dalla
disposizione impugnata, bensì direttamente dallo stesso precetto
costituzionale, che, per la scelta dei magistrati, alle varie categorie
espressamente si riferisce.
7. - Non è neppure fondata la questione relativa al quarto comma
dell'art. 23, che esclude gli uditori giudiziari dall'elettorato
attivo. È vero che questi, superate le prove del concorso, entrano a
far parte della Magistratura, ma non conseguono, perciò solo, la
stabilità, né sono investiti per legge delle funzioni giudiziarie.
Essi infatti sono dispensati dal servizio se, entro quattro anni
dalla nomina, non si presentano all'esame per la promozione ad aggiunto
giudiziario, o se, nel detto periodo, non superano, per due volte, tale
prova (art. 136 dell'ordinamento approvato con decreto del 20 gennaio
1941, n. 12, per questa parte tuttora in vigore e che riproduce
disposizioni contenute nelle leggi precedenti). Ed inoltre, il
conferimento delle funzioni giurisdizionali, in base all'ordinamento
del 1941 (art. 129) e alle leggi successivamente emanate (11 ottobre
1942, n. 1352, art. 6; 14 febbraio 1948, n. 113, art. 1, e 15 febbraio
1956, n. 59), non spetta ad essi di diritto, come per gli altri
magistrati, ma deriva da un provvedimento facoltativo, demandato, prima
al Ministro per la giustizia, ed ora al Consiglio superiore della
Magistratura; provvedimento che può essere revocato. Ed è perciò
che la già ricordata legge del 24 maggio 1951, n. 392, nella tabella
allegata, non comprende gli uditori nelle tre categorie dei magistrati,
ma li considera separatamente, e che la disposizione impugnata li
esclude dal partecipare all'elezione dei componenti il Consiglio
superiore.
La disposizione stessa, quindi, non può ritenersi in contrasto con
l'esigenza costituzionale che tutti i magistrati partecipino alle
elezioni dei componenti il Consiglio superiore, poiché gli uditori,
per le ragioni accennate, non possono considerarsi magistrati
compiutamente per tutti gli effetti preveduti dall'ordinamento. A
questi soltanto, dato il delicato compito loro affidato nell'elezione,
deve intendersi riferito il precetto della Costituzione; al quale si
adeguano le norme di attuazione, assicurando il diritto di voto a tutti
indistintamente i magistrati, compresi quelli fuori ruolo o con
incarichi speciali, anche non giudiziari (art. 5 del decreto
legislativo del 16 settembre 1958, n. 916, contenente disposizioni di
attuazione e di coordinamento della legge 24 marzo 1958, n. 195).
8. - Dell'art. 11 è impugnato, come si è accennato, soltanto il
primo comma, circa il quale, nelle ordinanze, si pone in rilievo come
la necessità della richiesta, da parte del Ministro, per promuovere le
deliberazioni riguardanti i magistrati, sarebbe in contrasto con le
disposizioni, fra loro coordinate, degli artt. 104, primo comma, 105 e
110 della Costituzione. La richiesta, infatti, lederebbe l'autonomia
del Consiglio superiore e quindi indirettamente dell'ordine
giudiziario, limitando, o addirittura escludendo, l'attività
dell'organo nelle materie indicate nell'art. 105, e mantenendo
un'indebita ingerenza del potere esecutivo sullo stato giuridico dei
magistrati.
Questa opinione si ricollega, come si accenna anche negli scritti
difensivi, ad un'interpretazione restrittiva dell'art. 110 della
Costituzione, nel senso che i servizi, l'organizzazione e il
funzionamento dei quali spetta al Ministro, sarebbero soltanto quelli
inerenti al personale delle cancellerie e segreterie, agli ufficiali
giudiziari, alle circoscrizioni giudiziarie, ai locali, all'arredamento
dei medesimi, ed, in genere, a tutti i mezzi necessari per l'esercizio
delle funzioni giudiziarie.
Tale interpretazione non può essere accolta.
Dall'autonomia riconosciuta al Consiglio superiore, nelle materie
indicate nell'art. 105 della Costituzione, non deriva, secondo che si
sostiene, una netta separazione di compiti fra il Ministro
guardasigilli e l'Organo preposto al governo della Magistratura; come
si verificherebbe se, a quest'ultimo, fosse riconosciuta (il che non
è, come risulta chiaro dai lavori preparatori) un'autonomia integrale,
compresa quella finanziaria, riguardante l'ordine giudiziario. Se
quindi tale autonomia esclude (come pure si desume dai lavori
preparatori) ogni intervento del potere esecutivo nelle deliberazioni
concernenti lo status dei magistrati, non esclude peraltro, che, fra i
due organi, nel rispetto delle competenze a ciascuno attribuite, possa
sussistere un rapporto di collaborazione: il quale importa che i
servizi, affidati al guardasigilli dall'art. 110 della Costituzione,
non sono limitati a quelli sopra accennati, ma, vi si comprendono
altresì, sia l'organizzazione degli uffici nella loro efficienza
numerica, con l'assegnazione dei magistrati in base alle piante
organiche, sia il funzionamento dei medesimi in relazione all'attività
e al comportamento dei magistrati che vi sono addetti.
Che in questo senso non restrittivo debba intendersi l'art. 110
risulta anche dalla considerazione che al Ministro l'art. 107, secondo
comma, della Costituzione attribuisce la facoltà di promuovere
l'azione disciplinare, ed è confermato dal fatto che le attribuzioni
anzidette e gli oneri finanziari che necessariamente vi si ricollegano,
impegnano la responsabilità politica del guardasigilli, come esponente
del Governo, verso il Parlamento, per l'esercizio dei poteri che
istituzionalmente a questo competono.
Dalle osservazioni finora esposte discende che la richiesta, cui si
riferisce la disposizione impugnata (richiamando espressamente l'art.
10, n. 1), considerata quale espressione della collaborazione, di cui
si è fatto cenno, e volta a segnalare all'organo competente le
esigenze sopra indicate, per i necessari provvedimenti, non può
ritenersi, di per sé, lesiva dell'autonomia del Consiglio superiore,
che ovviamente resta libero nelle sue determinazioni. Onde, sotto
questo aspetto, la disposizione anzidetta, non può ravvisarsi in
contrasto con i richiamati precetti costituzionali.
9. - Tuttavia la disposizione stessa non sfugge al vizio di
illegittimità se considerata in relazione alla portata che viene ad
assumere nel sistema della legge del 1958, come mezzo esclusivo
stabilito per promuovere l'attività del Consiglio superiore.
È da ricordare, in proposito, che, nel progetto ministeriale, la
disposizione non era isolata, ma era seguita da un'altra, che
attribuiva al predetto Consiglio la facoltà di deliberare anche di
ufficio, sentito il Ministro, il quale poteva fare osservazioni e
proposte nel termine stabilito dallo stesso Consiglio. E, nella
relazione, si chiariva che la disposizione era dettata dal concetto che
l'autonomia dell'organo non poteva subire limitazioni, e dalla
necessità di evitare che, un'eventuale inerzia del Ministro, potesse
recar pregiudizio al funzionamento dei servizi.
Si trattava quindi di due disposizioni, dal necessario
coordinamento delle quali risultava chiarito che, alla richiesta del
Ministro, non si poteva attribuire carattere determinante rispetto alla
attività del Consiglio superiore, nelle materie di sua competenza:
carattere che ha assunto invece, data la soppressione della seconda
disposizione, nell'ulteriore elaborazione legislativa. Di guisa che,
il fatto che la disposizione impugnata sia rimasta isolata nel testo
definitivo, sta a dimostrare che ad essa si è inteso attribuire
carattere tassativo, nel senso di esclusività del potere attribuito al
Ministro: condizionando, in tal maniera, come si rileva nelle
ordinanze, l'attività dell'organo collegiale. Si verifica quindi la
dedotta lesione dell'autonomia del medesimo, in contrasto perciò con i
precetti della Costituzione.
10. - L'art. 17 della legge in esame, nella prima parte del primo
comma, come si è accennato, è impugnato in quanto stabilisce che i
provvedimenti del Consiglio superiore sono adottati con decreto del
Capo dello Stato controfirmato dal Ministro, ovvero con decreto di
quest'ultimo, nei casi preveduti dalla legge, in contrasto con l'art.
105 della Costituzione.
La questione non è fondata.
È vero che, in base al precetto che distingue i magistrati secondo
le funzioni, essi, come si è già accennato, non possono ritenersi
inquadrati nell'ordinamento gerarchico dell'amministrazione statale.
Ma da ciò non deriva che la Magistratura sia avulsa dall'ordinamento
generale dello Stato, dato il carattere unitario del medesimo, in
relazione al precetto dell'art. 5 della Costituzione. Ne consegue che
ai magistrati, salve le garanzie per l'indipendenza, sono applicabili i
principi fondamentali dell'ordinamento medesimo. A tali principi non
ha inteso derogare il legislatore costituente, essendosi affermato,
nella relazione al progetto, che, con le norme intese a garantire
l'indipendenza della Magistratura, non si intendeva stabilire una forma
piena di autogoverno.
Ne deriva, pertanto, che i provvedimenti emanati dal Consiglio
superiore, ai sensi dell'art. 105 della Costituzione e della
disposizione dell'art. 17 della legge in esame (24 marzo 1958, n. 195),
debbono assumere, dato il carattere sostanzialmente amministrativo dei
provvedimenti stessi, anche per quanto attiene al controllo
finanziario, la forma che, sulla base dei principi fondamentali del
sistema, è prescritta per i provvedimenti del genere: la forma cioè
del decreto del Capo dello Stato controfirmato dal Ministro; ovvero di
questo, nei casi stabiliti dalla legge.
La disposizione impugnata, pertanto, non può ritenersi in
contrasto con i precetti costituzionali richiamati, donde
l'infondatezza della questione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riunite le tre cause indicate in epigrafe,
dichiara la illegittimità costituzionale dell'art. 11, primo
comma, della legge 24 marzo 1958, n. 195, istitutiva del Consiglio
superiore della Magistratura, in riferimento agli artt. 104, primo
comma, 105 e 110 della Costituzione, in quanto, per le materie indicate
nel n. 1 dell'art. 10 della legge stessa, esclude l'iniziativa del
Consiglio superiore della Magistratura;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
della detta legge, in riferimento agli artt. 72, quarto comma, 104 e
105 della Costituzione;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 23, primo, terzo e quarto comma, della stessa legge, in
riferimento agli artt. 48, 104, primo, terzo e quarto comma, 105, 107
della Costituzione;
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell'art. 17, primo comma, parte prima, della legge anzidetta, in
riferimento all'art. 105 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 1963.
GASPARE AMBROSINI - GIUSEPPE CASTELLI
AVOLIO - ANTONINO PAPALDO - NICOLA
JAEGER - GIOVANNI CASSANDRO - BIAGIO
PETROCELLI - ANTONIO MANCA - ALDO
SANDULLI - GIUSEPPE BRANCA - MICHELE
FRAGALI - COSTANTINO MORTATI -
GIUSEPPE CHIARELLI - GIUSEPPE VERZÌ
- GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI.

Spiegazione Sentenza

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