Sentenza N. 176 del 1971
Corte Costituzionale
Data generale
17/11/1971
Data deposito/pubblicazione
17/11/1971
Data dell'udienza in cui è stato assunto
10/11/1971
COSTANTINO MORTATI – Prof. GIUSEPPE CHIARELLI – Dott. GIUSEPPE VERZÌ –
Dott. GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI – Prof. FRANCESCO PAOLO BONIFACIO –
Dott. LUIGI OGGIONI – Dott. ANGELO DE MARCO – Avv. ERCOLE ROCCHETTI –
Prof. ENZO CAPALOZZA – Prof. VINCENZO MICHELE TRIMARCHI – Prof. VEZIO
CRISAFULLI – Dott. NICOLA REALE – Prof. PAOLO ROSSI, Giudici,
delega del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 12
agosto 1971, depositato in cancelleria il 19 successivo ed iscritto al
n. 19 del registro ricorsi 1971, per conflitto di attribuzione sorto a
seguito della deliberazione della Giunta regionale del Lazio 14 luglio
1971, n. 367, con la quale gli Istituti fisioterapici di Roma “Regina
Elena” e “Santa Maria e San Gallicano” sono stati classificati
“Ospedale specializzato regionale”, e del decreto del Presidente della
Regione medesima 15 luglio 1971, n. 47, che ha dichiarato i predetti
Istituti “ente ospedaliero”.
Visto l’atto di costituzione della Regione del Lazio;
udito nell’udienza pubblica del 13 ottobre 1971 il Giudice relatore
Vezio Crisafulli;
uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Piero Peronaci,
per il ricorrente, e l’avv. Giuseppe Guarino, per la Regione.
1. – Con atto notificato il 12 agosto 1971, il Ministro per la
sanità, delegato dal Presidente del Consiglio dei ministri e
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso ricorso per conflitto di attribuzione avverso la deliberazione
n. 367 della Giunta regionale del Lazio in data 14 luglio 1971 con cui
gli Istituti fisioterapici di Roma “Regina Elena” e “Santa Maria e San
Gallicano” sono stati classificati “Ospedale specializzato regionale”,
avverso il decreto n. 47 del Presidente della stessa Regione che in
data 15 luglio 1971 ha dichiarato i predetti Istituti “ente
ospedaliero”, nonché avverso tutti gli atti ad essi preparatori e
connessi.
Sostiene il ricorrente l’incompetenza della Regione ad emanare i
provvedimenti impugnati, sia per la mancanza di decreti di
trasferimento delle funzioni ad essa attribuite in materia sanitaria,
sia, a fortiori – trattandosi di istituti da considerare per varie
ragioni come svolgenti attività scientifica e clinica di interesse e
di importanza nazionale e non regionale e locale – per il limite di
interesse nazionale che renderebbe riservata allo Stato la materia
della ricerca scientifica in quel settore.
Nelle conclusioni l’Avvocatura dello Stato richiede la sospensione
della esecutività degli atti innanzi indicati, la dichiarazione che
spetta allo Stato la competenza a provvedere per quel che riguarda gli
Istituti in questione e l’annullamento dei provvedimenti regionali già
emessi.
2. – Si è costituita in giudizio la Regione Lazio, con atto
depositato il 1 settembre 1971, nel quale deduce che nella materia
considerata, per effetto della legge ospedaliera 12 febbraio 1968, n.
132, e dei successivi decreti delegati, l’ente regionale appare sin
dal momento della sua costituzione e dell’inizio del suo funzionamento
legittimato ad esercitare tutti i poteri ad esso spettanti, senza cioè
dover attendere norme di attuazione. Né sarebbe rilevante la sentenza
n. 120 del 1971, che, pronunciandosi su norme diverse da quelle ora in
esame, non avrebbe del resto affermato la necessità in ogni caso,
quale presupposto indefettibile dell’esercizio delle competenze
regionali, di norme di attuazione. Nella specie, inoltre, quand’anche
queste ultime dovessero stimarsi necessarie per l’esercizio da parte
della Regione delle sue competenze nel settore sanitario, la funzione
di riconoscere gli enti ospedalieri risulterebbe direttamente assegnata
al Presidente della Regione da una legge dello Stato, ex art. 118
secondo comma della Costituzione.
La diversa censura basata sull’inosservanza del limite
dell’interesse nazionale, non riguardando un problema di competenza,
dovrebbe, poi, essere considerata inammissibile in un giudizio per
conflitto di attribuzioni, potendo eventualmente costituire oggetto di
un’impugnativa innanzi al Consiglio di Stato per illegittimità
dell’atto amministrativo regionale.
La difesa della Regione richiama, infine, diversi argomenti a
sostegno del normale carattere ospedaliero dei due Istituti
fisioterapici e contesta la sussistenza delle condizioni per una
pronuncia di sospensiva degli atti regionali.
3. – Nella pubblica udienza le parti hanno ribadito le rispettive
conclusioni, dichiarando tuttavia la difesa dello Stato di non
insistere nell’istanza di sospensione.
1. – Con il ricorso dello Stato si deduce, in primo luogo, che la
Regione del Lazio non poteva adottare i provvedimenti di
classificazione e dichiarazione di “ente ospedaliero” nei confronti
degli Istituti fisioterapici di Roma “Regina Elena” e “Santa Maria e
San Gallicano”, non essendo ancora intervenuti i decreti legislativi di
trasferimento delle funzioni previsti dall’art. 17 della legge 16
maggio 1970, n. 281, né essendo trascorso un biennio dall’entrata in
vigore della legge stessa. Si deduce, in secondo luogo, che i
menzionati istituti, avendo carattere scientifico di interesse
nazionale, sono esclusi dalla competenza regionale in materia di
assistenza sanitaria ed ospedaliera, in forza del limite dell’interesse
nazionale stabilito nell’art. 117 della Costituzione.
2. – Il ricorso è sicuramente ammissibile in questa sede sotto
entrambi i profili.
Contrariamente a quanto assume la difesa della Regione, infatti,
anche la seconda censura prospetta un conflitto di attribuzione, che
spetta a questa Corte risolvere, fra lo Stato e la Regione del Lazio,
denunciandosi che i provvedimenti impugnati esorbitano dalla competenza
della Regione ed interferiscono, menomandole, sulle competenze che,
alla stregua della legislazione concernente gli Istituti riconosciuti
di carattere scientifico, pur se assolvano anche compiti di assistenza
ospedaliera, erano e rimangono proprie di organi dello Stato.
3. – Il ricorso è altresì fondato nel merito.
Questa Corte, con la sentenza n. 39 del 1971, ha ritenuto che non
illegittimamente l’art. 17 della legge n. 281 del 1970 subordina, in
generale, l’esercizio delle competenze legislative delle Regioni a
statuto ordinario (cui corrispondono simmetricamente, per l’art. 118,
primo comma, Cost., le competenze amministrative) alla previa
emanazione di decreti legislativi delegati, operanti, a norma della
VIII disp. trans. della Costituzione, il passaggio delle funzioni ad
esse attribuite nelle materie di cui all’art. 117, ovvero, in mancanza,
all’avvenuto decorso di un biennio. Sostiene, tuttavia, la difesa della
Regione che, nella materia dell’assistenza ospedaliera, il
trasferimento delle funzioni amministrative era già intervenuto per
effetto della legge 12 febbraio 1968, n. 132, la quale soltanto in
linea provvisoria, e cioè fino a quando le Regioni non fossero
concretamente istituite, conferiva ad organi statali – in luogo degli
organi regionali – l’esercizio di attribuzioni dalla legge medesima
previste come istituzionalmente di competenza regionale.
Siffatta tesi, peraltro, è stata implicitamente respinta da questa
Corte con la sentenza n. 120 dello stesso anno 1971, che ebbe a
dichiarare inammissibili, per difetto di interesse attuale, i ricorsi
che erano stati proposti dalle Regioni della Lombardia e degli Abruzzi
contro la legge ospedaliera n. 132 del 1968, con specifico riferimento
– tra l’altro – ad alcune tra le sue disposizioni che vengono oggi in
considerazione, perché assunte a fondamento degli atti della Regione
del Lazio dai quali trae origine la presente controversia.
È certo, comunque, ed è argomento decisivo nella specie, che,
alla stregua della stessa legge n. 132 del 1968, gli “istituti di
ricovero e cura riconosciuti a carattere scientifico” sono, al pari
degli istituti e cliniche universitarie, sottratti alla normativa da
essa dettata in tema di programmazione, classificazione e
riconoscimento o dichiarazione di enti ospedalieri: com’è testualmente
precisato nell’art. 1, a tali istituti la legge medesima si applica
soltanto “per la parte assistenziale”. Nei loro confronti, dunque,
nessun provvedimento di classificazione e di riconoscimento di ente
ospedaliero risulta previsto dalla legge del 1968, e pertanto,
qualsiasi interpretazione volesse darsene per quel che concerne la
immediata operatività o meno delle norme di competenza che vi si
contengono, nessun trasferimento di funzioni in tale specifico e
particolare settore sarebbe mai ipotizzabile come già intervenuto
sulla base di essa.
4. – Non può dubitarsi, d’altro lato, che gli Istituti
fisioterapici di Roma “Regina Elena” e “Santa Maria e San Gallicano”
rientrano tra quelli riconosciuti a carattere scientifico: quindi, per
le considerazioni sopra esposte, insuscettibili di formare oggetto dei
provvedimenti adottati, rispettivamente, dalla Giunta e dal Presidente
della Regione del Lazio.
Chiaramente, il riferimento dell’art. 1, secondo comma, della legge
n. 132 agli “istituti di ricovero e cura riconosciuti a carattere
scientifico” ha riguardo, ad un tempo, sia agli istituti per i quali il
riconoscimento era anteriormente intervenuto, sia agli istituti che
potranno in futuro ottenerlo. Per questi ultimi, la norma richiede un
decreto del Ministro per la sanità di concerto con il Ministro per la
pubblica istruzione: che non può non considerarsi sotto ogni profilo
perfettamente equivalente a quel decreto del Ministro dell’interno
sentito quello per l’educazione nazionale, che era per l’innanzi
richiesto dall’art. 1, ultimo comma, del r.d. 30 settembre 1938, n.
1631 (norme generali per l’ordinamento dei servizi sanitari), essendo a
quel tempo la materia sanitaria, attualmente devoluta al Ministero
della sanità, di competenza di quello dell’interno; mentre, a sua
volta, l’allora Ministero dell’educazione nazionale esercitava, per
quanto qui interessa, le identiche competenze oggi spettanti a quello
che ha ripreso l’antica denominazione di Ministero della pubblica
istruzione.
5. – Ciò premesso, è pacifico che gli Istituti fisioterapici di
Roma furono appunto riconosciuti a carattere scientifico con decreto
interministeriale del 22 febbraio 1939, adottato a norma della
rammentata disposizione dell’ultimo comma dell’art. 1 del r.d. del
1938. Al riconoscimento in tal modo operato ha fatto tra l’altro
riferimento il Consiglio provinciale per la sanità, nel parere
rilasciato il 10 luglio 1971 al Presidente della Giunta regionale del
Lazio, poscia sostanzialmente disatteso da quest’ultima nell’adottare
la deliberazione impugnata.
Né il riconoscimento del carattere scientifico degli Istituti in
questione si riduce al solo dato formale (che pur sarebbe di per sé
sufficiente) costituito dal ricordato decreto interministeriale del
1939. È da soggiungere, infatti, che proprio con tale specifico
carattere ebbe a sorgere, fin dal 1926, l’Istituto di “Santa Maria e
San Gallicano”, con sede nell’omonimo ospedale, che veniva al contempo
distaccato dal “Pio Istituto di Santo Spirito in Sassia ed Ospedali
riuniti”, per essergli “concesso in uso” (art. 1, secondo comma, r.d.
29 luglio 1926, n. 1619); e che sempre per prevalenti scopi scientifici
il detto Istituto venne poi riunito a quello per lo studio e la cura
del cancro a formare insieme l’ente “Regi Istituti fisioterapici
ospedalieri” di Roma, posti alle dipendenze del Ministero dell’interno
e assoggettati a particolari regole organizzative (r.d. 30 aprile
1931, n. 782). Ai medesimi criteri sono informate le successive
disposizioni del testo unico r.d. 4 agosto 1932, n. 1296, e del
relativo regolamento r.d. 6 luglio 1933, n. 1310, modificato con il
r.d. 5 settembre 1938, n. 1997, e con i decreti del Presidente della
Repubblica 12 giugno 1955, n. 637, e 27 gennaio 1962, n. 73. Si giunge
così alla legge 29 settembre 1964, n. 872, prescrivente che la nomina
del Presidente degli Istituti fisioterapici ospedalieri di Roma sia
fatta con decreto presidenziale su proposta del Ministro per la
sanità, e quella del consiglio di amministrazione con decreto dello
stesso Ministro per la sanità, nonché – più recentemente ancora –
alla legge 29 maggio 1969, n. 316, che, nel disporre lo stanziamento a
carico dello Stato di un contributo annuo all’Istituto “Regina Elena”
(facente parte degli Istituti fisioterapici ospedalieri di Roma) e ai
due analoghi “Vittorio Emanuele III” di Milano e “fondazione senatore
Pascale” di Napoli, ne ribadisce a chiare lettere la natura di istituti
“riconosciuti a tutti gli effetti quali istituti a carattere
tecnico-scientifico” (art. 1).
6. – Accertato così che la legge n. 132 del 1968 nulla ha innovato
per quanto concerne gli istituti a carattere scientifico, tra i quali
rientrano gli Istituti fisioterapici ospedalieri di Roma, e che perciò
nessun trasferimento di funzioni nei loro confronti è stato da essa
attuato o previsto, divengono inconferenti le argomentazioni della
difesa della Regione, rivolte a sostenere che la funzione di
riconoscere gli enti ospedalieri sarebbe stata frattanto affidata alle
Regioni dalla legge medesima indipendentemente dall’art. 117 della
Costituzione, e cioè a titolo di delega.
Deve perciò, in accoglimento del ricorso, dichiararsi – allo stato
attuale del diritto positivo – l’incompetenza della Regione ad adottare
i provvedimenti impugnati e pronunciarsene conseguentemente
l’annullamento, restando assorbita l’istanza di sospensione a suo tempo
proposta dallo Stato, che non vi ha più insistito.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che non spettano alla Regione del Lazio i poteri di
classificazione e riconoscimento di “ente ospedaliero” nei confronti
degli Istituti fisioterapici ospedalieri di Roma “Regina Elena” e
“Santa Maria e San Gallicano”, ed in conseguenza annulla la
deliberazione della Giunta regionale del Lazio 14 luglio 1971, n. 367,
con la quale gli Istituti predetti sono stati classificati “Ospedale
specializzato regionale”, nonché il decreto del Presidente della
Regione n. 47 del 15 luglio successivo, che ha dichiarato gli Istituti
stessi “ente ospedaliero”.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 novembre 1971.
MICHELE FRAGALI – COSTANTINO MORTATI
– GIUSEPPE CHIARELLI – GIUSEPPE
VERZÌ – GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI
– FRANCESCO PAOLO BONIFACIO – LUIGI
OGGIONI – ANGELO DE MARCO – ERCOLE
ROCCHETTI – ENZO CAPALOZZA – VINCENZO
MICHELE TRIMARCHI – VEZIO CRISAFULLI
– NICOLA REALE – PAOLO ROSSI.