Sentenza N. 249 del 1976
Corte Costituzionale
Data generale
20/12/1976
Data deposito/pubblicazione
20/12/1976
Data dell'udienza in cui è stato assunto
09/12/1976
OGGIONI – Avv. ANGELO DE MARCO – Avv. ERCOLE ROCCHETTI – Prof. ENZO
CAPALOZZA – Prof. VINCENZO MICHELE TRIMARCHI – Prof. VEZIO CRISAFULLI –
Dott. NICOLA REALE – Avv. LEONETTO AMADEI – Dott. GIULIO GIONFRIDA –
Prof. EDOARDO VOLTERRA – Prof. GUIDO ASTUTI – Dott. MICHELE ROSSANO –
Prof. ANTONINO DE STEFANO – Prof. LEOPOLDO ELIA, Giudici,
1975 della Regione siciliana recante “Norme integrative alla legge
approvata dall’Assemblea in materia di finanziamento della spesa e di
erogazione dell’assistenza ospedaliera”, promosso con ricorso del
Commissario dello Stato per la Regione siciliana, notificato il 4
giugno 1975, depositato in cancelleria il 7 successivo ed iscritto al
n. 14 del registro ricorsi 1975.
Visto l’atto di costituzione del Presidente della Regione
siciliana;
udito nell’udienza pubblica del 10 novembre 1976 il Giudice
relatore Antonino De Stefano;
uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,
per il ricorrente, e l’avv. Antonino Sansone, per la Regione.
1. – L’art. 8 del d.l. 8 luglio 1974, n. 264, recante “Norme per la
estinzione dei debiti degli enti mutualistici nei confronti degli enti
ospedalieri, il finanziamento della spesa ospedaliera e l’avvio della
riforma sanitaria” (convertito, con modificazioni, nella legge 17
agosto 1974, n. 386), dispone, al primo comma, che “sino all’entrata in
vigore della riforma sanitaria è fatto divieto agli enti e casse di
assistenza malattie, nonché agli enti previdenziali per le gestioni di
malattia, di assumere nuovo personale, fatto salvo l’espletamento dei
concorsi in atto e comunque già indetti”; e, al secondo comma, che
“agli enti medesimi è fatto divieto di deliberare la istituzione di
nuove strutture o servizi sanitari”; precisando, al terzo comma, che
“eventuali deroghe al comma precedente per dimostrate improrogabili
esigenze devono essere preventivamente autorizzate dal Ministro per la
sanità, di concerto con i Ministri per il tesoro, per il lavoro e la
previdenza sociale e con la regione interessata”.
Nella seduta del 27 maggio 1975 l’Assemblea regionale siciliana ha
approvato una legge, contenente norme integrative alla legge approvata
in pari data in materia di finanziamento della spesa e di erogazione
dell’assistenza ospedaliera, con la quale si stabilisce che “il divieto
di cui al primo comma dell’art. 8 del d.l. 8 luglio 1974, n. 264… non
opera per le Casse di soccorso e malattia dei dipendenti delle aziende”
(di trasporto autoferrotranviarie) “regolate dal r.d. 8 gennaio 1931,
n. 148, allegato B, che si trovino, per carenza di personale,
nell’impossibilità di assicurare l’espletamento dei propri compiti
istituzionali”.
Con ricorso notificato il 4 giugno 1975 il Commissario dello Stato
presso la Regione siciliana ha impugnato detta legge denunciandone
l’incostituzionalità, per violazione dell’art. 17 dello Statuto,
approvato con r.d.l gt. 15 maggio 1946, n. 455.
Dopo aver ricordato che nella materia di cui trattasi spetta alla
Regione una competenza legislativa concorrente – da esercitarsi nel
rispetto dei principi ed interessi generali cui si informa la
legislazione dello Stato, per soddisfare esigenze particolari e proprie
della regione – il ricorrente sostiene: a) che il divieto posto dalla
legge statale ha valore di vero e proprio principio fondamentale di
portata generale, essendo diretto a disciplinare in maniera armonica e
uniforme nell’ambito di tutto il territorio nazionale l’assunzione di
nuovo personale e la istituzione di nuovi servizi sanitari negli enti e
Casse di assistenza malattie; b) che lo stesso divieto costituisce
limite invalicabile per il legislatore regionale in quanto il comma
terzo dell’art. 8 attribuisce esclusivamente al Ministro per la sanità
il potere di autorizzare deroghe per dimostrate esigenze di servizio.
Conclude, pertanto, chiedendo che la Corte voglia dichiarare
l’illegittimità costituzionale della legge regionale impugnata.
2. – Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituito il
Presidente della Regione siciliana, rappresentato e difeso
dall’avvocato Antonino Sansone, il quale, nelle deduzioni depositate in
Cancelleria il 18 giugno 1975, contesta che nei divieti posti nell’art.
8 del d.l. n. 264 del 1974 si possa identificare un principio
fondamentale di portata generale, anche perché, nella fattispecie
normativa considerata (che regola in via transitoria la situazione del
personale ospedaliero e degli enti di assistenza malattie), non v’è
possibilità per una norma legislativa di assumere valore di principio
fondamentale, una volta che la stessa prevede la facoltà di vari
organi, sottordinati al legislatore, di derogare discrezionalmente a
quanto con la medesima disposto.
Osserva, inoltre, che le Casse di soccorso per i ferrotranvieri,
per il modo in cui sono istituite, l’ambito ristretto in cui operano e
l’autonomia del loro finanziamento, non rientrano tra gli enti elencati
nell’art. 2 del d.l. n. 264 del 1974, per i quali lo Stato ha assunto
l’impegno di ripianare l’esposizione debitoria per l’assistenza
ospedaliera. I divieti contenuti nel successivo art. 8 del citato
decreto non possono, pertanto, riferirsi a dette Casse, che sono
comprese tra gl’istituti posti sotto la tutela e la vigilanza della
Regione siciliana.
Conclude chiedendo che sia respinta l’impugnativa.
1. – La legge della Regione siciliana approvata dall’Assemblea
regionale nella seduta del 27 maggio 1975, recante “Norme integrative
alla legge approvata dall’Assemblea in materia di finanziamento della
spesa e di erogazione dell’assistenza ospedaliera”, è stata impugnata
dal Commissario dello Stato per la Regione siciliana in quanto – col
disporre che il divieto, di cui al primo comma dell’art. 8 del d.l. 8
luglio 1974, n. 264, convertito con modificazioni in legge 17 agosto
1974, n. 386, non operi per le Casse di soccorso e malattia dei
dipendenti delle aziende regolate dal r.d. 8 gennaio 1931, n. 148, all.
B, che si trovino, per carenza di personale, nell’impossibilità di
assicurare l’espletamento dei propri compiti istituzionali – il
legislatore regionale avrebbe violato l’art. 17 dello Statuto della
Regione siciliana, approvato con r.d.lgt. 15 maggio 1946, n. 455, per
aver oltrepassato i limiti segnati alla potestà legislativa
concorrente della Regione.
2. – Il ricorso non è fondato. Giova premettere che la legge
statale intervenuta nella materia ospedaliera nel 1974 (d.l. n. 264
convertito con modificazioni nella legge n. 386) ha dettato “Norme per
l’estinzione dei debiti degli enti mutualistici nei confronti degli
enti ospedalieri, il finanziamento della spesa ospedaliera e l’avvio
della riforma sanitaria”. Con essa – come già osservato da questa
Corte nella sentenza n. 191 del 1976 – non soltanto si è inteso porre
riparo al persistente cronico stato d’insolvenza degli enti
mutualistici verso gli enti ospedalieri, ma si è anche attuato e
disciplinato il trasferimento alle regioni dei compiti anteriormente
svolti in materia di assistenza ospedaliera dagli enti mutualistici,
disponendo che le relative prestazioni vengano erogate dalle regioni,
sia con l’avvalersi degli enti ospedalieri, sia con il ricorso,
mediante convenzioni, ad altri istituti o presidi di ricovero e cura
pubblici e privati. Si è così eliminato il rapporto fra mutue ed
ospedali, realizzando in tal guisa una premessa essenziale per
l’attuazione del servizio sanitario nazionale previsto da quella
riforma sanitaria generale, che dovrà, secondo le previsioni
programmatiche della legge 27 luglio 1967, n. 685, attuare un sistema
di sicurezza sociale; riforma che è stata poi espressamente
preannunciata in vari articoli (6, 7, 8, 12 e 12 bis) della legge anzi
detta, che suole appunto essere indicata come legge stralcio o
legge-ponte.
In siffatto contesto, che affianca a soluzioni immediate di natura
finanziaria, norme programmatiche intese ad apprestare un diverso
assetto dell’intero sistema assistenziale, ben possono individuarsi
disposizioni che assurgano a dignità di principi, come fatto palese
anche dal l’art. 22 che si riferisce ai “principi stabiliti dalla
presente legge”. Tra questi merita di essere ricordato l’art. 6, che
“‘sino all’entrata in vigore della riforma sanitaria” fa divieto di
ampliare le strutture e di aumentare gli organici degli enti
ospedalieri, demandando alle regioni, “nell’esercizio delle loro
funzioni in materia ospedaliera”, la emanazione di norme per il
rispetto di tale divieto, che la stessa norma esplicitamente qualifica
come “principio legislativo” (al che la Regione siciliana ha dato
seguito con l’art. 25 della legge 3 giugno 1975, n. 27). Al medesimo
livello si colloca il successivo art. 8 (cui fa appunto richiamo
l’impugnata legge): con esso “sino all’entrata in vigore della riforma
sanitaria è fatto divieto agli enti e casse di assistenza malattie
nonché agli enti previdenziali per le gestioni di malattia, di
assumere nuovo personale” (primo comma) e di “deliberare la istituzione
di nuove strutture o servizi sanitari” (secondo comma). Evidente è la
ratio della norma, intesa a contenere l’eccessiva spesa corrente degli
enti mutualistici e ad evitarne ulteriori lievitazioni, anche in vista
della predisposta successiva estinzione di “tutti gli enti e le
gestioni autonome preposti all’erogazione dell’assistenza sanitaria in
regime mutualistico, le cui funzioni e relative strutture sono
ripartite, secondo le rispettive competenze, tra lo Stato, le regioni e
gli altri enti territoriali per l’attuazione del servizio sanitario
nazionale” (art. 12 bis, ultimo comma).
Non si tratta, peraltro, di principio che non tolleri di venir
mitigato, atteso che lo stesso art. 8 contempla l’ipotesi di
“dimostrate improrogabili esigenze”, ricorrendo le quali consente
deroghe tanto al divieto di istituire nuove strutture o servizi
sanitari (terzo comma), quanto a quello di assumere nuovo personale,
limitatamente a quello sanitario e solo per la copertura di posti già
vacanti in pianta organica alla data di entrata in vigore del decreto
(quarto comma), subordinando le une e le altre alla preventiva
autorizzazione del Ministro per la sanità, di concerto con i Ministri
per il tesoro, per il lavoro e la previdenza sociale e con la regione
interessata.
3. – Alla stregua di quanto innanzi premesso, rileva la Corte che
con l’impugnata legge il legislatore regionale non ha misconosciuto
l’anzidetto principio, ma vi ha semplicemente apportato un temperamento
analogo a quelli disposti dal legislatore statale, consentendo una
eccezione al divieto di assunzione di nuovo personale soltanto
allorché ricorra la “impossibilità di assicurare l’espletamento dei
compiti istituzionali” delle Casse di soccorso del personale dipendente
dalle aziende ferrotranviarie che operano nel territorio della Regione
siciliana.
In proposito va ricordato che le Casse in questione sono state da
questa Corte, con sentenza n. 3 del 1967, già riconosciute siccome
comprese tra gli enti ed istituti che le norme di attuazione dello
Statuto siciliano emanate con i decreti del Presidente della Repubblica
n. 1138 del 25 giugno 1952 e n. 1113 del 17 dicembre 1953, hanno posto
sotto la tutela e la vigilanza della Regione, perché di carattere
locale e d’interesse regionale: “proprio il fatto – ha osservato la
menzionata sentenza – che l’ordinamento non le ha assorbite
nell’organizzazione degli enti che operano sul piano nazionale indica
che è impossibile legarne gl’interessi ad unità, e fa arguire che
esse hanno compiti ed esigenze tecniche ed amministrative di indole per
ciascuna particolare”. E la successiva sentenza n 220 del 1972 ne ha
ribadito il carattere locale, precisando che “le Casse
autoferrotranvieri sono istituite dalle amministrazioni delle singole
imprese ed operano limitatamente alla cerchia dei loro dipendenti; sono
del tutto autonome l’una dall’altra e finanziate unicamente attraverso
entrate che, per la loro natura e provenienza, non travalicano l’ambito
delle imprese cui si riferiscono, senza che le condizioni dei
rispettivi bilanci risentano dell’alea di gestione delle altre”.
Devesi dunque riconoscere che la impugnata legge persegue quella
finalità di valutazione e soddisfacimento di peculiari interessi
nell’ambito regionale, indicata dall’art. 17 dello Statuto, se vero che
– come ha già affermato questa Corte con la sentenza n.97 del 1974 –
la Regione siciliana, nell’esercizio della potestà legislativa
concorrente, è tenuta a rispettare i principi e gl’interessi generali
cui è informata la legislazione dello Stato, ma non è affatto
obbligata a ripeterne pedissiequamente le norme, alle quali essa può e
deve introdurre quelle variazioni utili ad adattare le leggi nazionali
alle condizioni particolari ed agl’interessi propri della Regione
medesima. “Nel che – concludeva la menzionata sentenza – è la ragione,
la portata e il limite della stessa legislazione concorrente”.
Merita ancora di essere osservato che, in seno alle Casse
anzidette, a mente dell’art. 4 del loro statuto tipo (all. B del citato
r.d. n. 148 del 1931), il servizio di contabilità e cassa è assolto
gratuitamente dall’azienda, onde è da presumere che la ipotesi della
carenza di personale possa ricorrere solo per quello sanitario, cui è
demandato l’accertamento delle malattie e la cura degli agenti e dei
loro familiari (art. 7 dello statuto tipo, nel testo modificato
dall’art. 5 della legge 1 agosto 1941, n. 1063). E da ultimo va
sottolineato che, nel responsabile esercizio dei poteri di tutela e
vigilanza ad essa spettanti, l’Amministrazione regionale non mancherà
certamente, in accordo con gli organi sindacali delle stesse Casse, di
controllare che effettivamente sussista quell’assoluta impossibilità
di funzionamento voluta dalla legge impugnata, non ricorrendo la quale
opererà nella sua pienezza il divieto sancito dalla norma statale.
Conclusivamente, sulla base delle esposte considerazioni, la Corte
ritiene che la denunciata legge non abbia violato l’art. 17 dello
Statuto siciliano, sotto il profilo dedotto con il ricorso in epigrafe.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
della legge “Norme integrative alla legge approvata dall’Assemblea in
materia di finanziamento della spesa e di erogazione dell’assistenza
ospedaliera” approvata dall’Assemblea regionale siciliana nella seduta
del 27 maggio 1975, proposta, in riferimento all’art. 17 dello Statuto
siciliano, dal ricorso del Commissario dello Stato presso la Regione,
di cui in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 dicembre 1976.
F.to: PAOLO ROSSI – LUIGI OGGIONI –
ANGELO DE MARCO – ERCOLE ROCCHETTI –
ENZO CAPALOZZA – VINCENZO MICHELE
TRIMARCHI – VEZIO CRISAFULLI – NICOLA
REALE – LEONETTO AMADEI – GIULIO
GIONFRIDA – EDOARDO VOLTERRA – GUIDO
ASTUTI – MICHELE ROSSANO – ANTONINO
DE STEFANO – LEOPOLDO ELIA.
ARDUINO SALUSTRI – Cancelliere