Sentenza N. 296 del 1986
Corte Costituzionale
Data generale
31/12/1986
Data deposito/pubblicazione
31/12/1986
Data dell'udienza in cui è stato assunto
19/12/1986
Presidente: prof. Antonio LA PERGOLA;
Giudici: prof. Virgilio ANDRIOLI, prof. Giuseppe FERRARI, dott.
Francesco SAJA, prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, prof.
Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato
DELL’ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco P. CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO.
19 aprile 1985 e riapprovata il 4 luglio 1985 dal Consiglio regionale
della Valle d’Aosta, recante: “intervento della regione sulla
partecipazione degli assistiti nelle spese per le prestazioni di
diagnostica strumentale e di laboratorio”, promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 24 luglio 1985,
depositato in cancelleria il 1° agosto successivo ed iscritto al n.
33 del registro ricorsi 1985;
Visto l’atto di costituzione della regione Valle d’Aosta;
Udito nell’udienza pubblica del 28 ottobre 1986 il Giudice
relatore Giuseppe Ferrari;
Uditi l’Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il ricorrente, e
l’avv. Gustavo Romanelli per la Regione;
Consiglio dei ministri ha proposto questione di legittimità
costituzionale della legge regionale della Valle d’Aosta riapprovata
il 4 luglio 1985, recante “intervento della Regione sulla
partecipazione degli assistiti nelle spese per le prestazioni di
diagnostica strumentale e di laboratorio”, prospettandone il
contrasto con gli artt. 2 e 3 dello Statuto speciale in quanto, sino
al 31 dicembre 1985, dispone l’assunzione a carico della regione
della partecipazione degli assistiti dal servizio sanitario regionale
alle spese di cui sopra; partecipazione dovuta ex artt. 12, terzo e
quarto comma, l. 26 aprile 1982, n. 181, 32, quarto e settimo comma,
l. 27 dicembre 1983, n. 730, e 10, nono comma, d.-l. 12 settembre
1983, n. 463, convertito in legge, con modificazioni, con l. 11
novembre 1983, n. 638.
Si assume in ricorso che la legge impugnata, sollevando gli
assistiti dall’onere del c.d. ticket, esorbita dai limiti della
funzione meramente integrativa ed attuativa della legge statale,
dall’art. 3 dello Statuto assegnata alla potestà
legislativa regionale in materia sanitaria al solo fine di consentire
l’adattamento delle norme statali alle particolari
condizioni regionali; e, del pari, viola il limite generale posto
alla potestà legislativa regionale dall’art. 2 dello Statuto in
quanto, incentivando i consumi sanitari e dunque frustrando le
finalità di contenimento della spesa sanitaria assunte a
fondamento della recente legislazione dello Stato, si pone in
stridente disarmonia con “norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica”, quali vanno appunto
considerate le sopra citate norme statali, prevedenti una personale e
diretta partecipazione finanziaria dell’assistito ad un servizio
originariamente impostato sul principio dell’assoluta gratuità.
2. – La Regione Valle d’Aosta, costituitasi in giudizio in persona
del Presidente pro-tempore della Giunta regionale, ha chiesto la
reiezione del ricorso, affermando che la legge impugnata, lungi
dall’esorbitare dai limiti di una competenza legislativa secondaria,
nell’ambito di quella anzi tipicamente rientra. La Regione – si
assume – senza in alcun modo modificare le previsioni della norma
statale, si è limitata ad adattarla alle particolari esigenze della
propria popolazione, che vive in un territorio marcatamente
montagnoso, con conseguente difficoltà di spostamento (tanto più
accentuata per coloro che non versino in buone condizioni di salute)
e che comunque manifesta una forte avversione alle spese inutili e
superflue. Inoltre – e questo sembra essere il principale argomento
addotto dalla resistente Regione – si era rilevato che gli introiti
derivanti dalla partecipazione dei cittadini nelle spese per
prestazioni di diagnostica strumentale e di laboratorio (mediamente
ammontanti a L. 25.339.751 nel primo trimestre del 1985) non valevano
a compensare le spese per il personale e per i mezzi impegnati nella
riscossione.
In atto d’intervento si nega infine il carattere di norme
fondamentali, nel senso indicato in ricorso, a quelle disposizioni di
legge statale che hanno previsto la diretta partecipazione
finanziaria dell’assistito, affermandosi che esse semplicemente
miravano a ridurre il deficit del servizio sanitario verificatosi in
determinati anni; e concernevano dunque un aspetto suscettibile di
modificazioni in relazione al possibile miglioramento della
situazione e comunque non caratterizzante gli aspetti salienti della
riforma concretatasi nell’istituzione del servizio sanitario
nazionale.
3. – Nell’imminenza dell’udienza la regione Valle d’Aosta ha
depositato memoria ponendo in luce l’attualità dell’interesse della
Regione alla decisione della questione, riaffermando il potere della
Regione di adattare la legge statale alle particolari condizioni
regionali onde appagare le esigenze di sicurezza sociale, negando
infine che attraverso una legge finanziaria possano introdursi norme
fondamentali di riforma economico-sociale.
Cost., secondo cui “la Repubblica tutela la salute come fondamentale
diritto dell’individuo e interesse della collettività”, la legge 23
dicembre 1978, n. 833 istituiva il servizio sanitario nazionale
(S.S.N.), stabilendo espressamente: che i relativi servizi ed
attività sono “destinati alla promozione, al mantenimento ed al
recupero della salute di tutta la popolazione senza distinzione di
condizioni individuali o sociali e secondo modalità che assicurino
l’eguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio” (art. 1,
terzo comma); che “gli obiettivi della programmazione sanitaria
nazionale” vanno determinati, “con il concorso delle regioni”,
“nell’ambito della programmazione economica nazionale” (art. 3, primo
comma); che “spetta allo Stato” “la funzione di indirizzo e di
coordinamento delle attività amministrative delle regioni” “anche
con riferimento. . . ad esigenze di rigore e di efficacia della spesa
sanitaria”, oltre che “agli obiettivi della programmazione economica
nazionale” (art. 5, primo comma); che “al finanziamento del servizio
sanitario” (art. 51, primo comma) è destinato “il fondo sanitario
nazionale” (F.S.N.), il cui importo viene iscritto “annualmente nel
bilancio dello Stato” (art. 53, decimo comma, lettera b).
1.1. – Senonché, perdurando l’emergenza economica ed avvertendosi
conseguentemente l’esigenza di porre un limite alla crescente
espansione della spesa pubblica, si convenne di adottare una
strategia di contenimento di questa. In tale disegno strategico di
politica economica è stata fatta rientrare anche la manovra di
contenimento della spesa sanitaria, messa a punto per la prima volta
con la legge finanziaria del 1982 (26 aprile 1982, n. 181), la quale,
infatti, ha disposto (art. 12, terzo comma) la partecipazione degli
assistiti alla spesa per le prestazioni di diagnostica strumentale e
di laboratorio, di cui ha stabilito la misura ed il limite minimo e
massimo per ogni indagine, prevedendo peraltro nel contempo (art. 12,
quinto e settimo comma) l’esenzione da tale partecipazione, oltre che
per i grandi invalidi, anche per gli assistiti con reddito personale
imponibile ai fini dell’Irpef non superiore ad una determinata cifra.
Ed al riguardo si legge, sia nella relazione illustrativa del disegno
di legge, sia nella relazione al Senato della commissione per la
programmazione economica, bilancio e partecipazioni statali: che “per
la prima volta dall’istituzione del F.S.N., non è questo ad essere
determinato in base alla previsione di spesa del settore, ma sono i
livelli di spesa ad essere determinati in base alle disponibilità
finanziarie”; che pertanto “la spesa sanitaria”, non potendo “essere
rapportata al suo costo, ma alle disponibilità della finanza
pubblica”, “non deve condizionare il bilancio dello Stato, ma deve
esserne condizionata”; che “questo principio, indicato ed applicato
per la prima volta, può sembrare rivoluzionaro, dato che sino ad
oggi l’assistenza sanitaria è stata considerata un doveroso servizio
pubblico generalizzato e gratuito”, etc.
1.2. – Il principio della partecipazione degli assistiti alla
spesa sanitaria, introdotto con la legge finanziaria del
1982 “come estrema misura – così si esprime la ricordata relazione
illustrativa – per il conseguimento del pareggio tra
F.S.N. e spese da sostenere”, è stato negli anni successivi non
semplicemente confermato, ma meglio adeguato alla
suddetta finalità. Ed invero, il decreto-legge 12 settembre 1983, n.
463, convertito nella legge 11 novembre 1983, n. 638,
oltre che stabilire (art. 10, terzo comma) una quota di
partecipazione su taluni farmaci, ha maggiorato (art. 10, nono
comma) la quota di partecipazione alla spesa sulle prestazioni di
diagnostica strumentale e di laboratorio, ed ha modificato il regime
delle esenzioni, specificando (art. 11, secondo comma) che sono
esentati, non più indiscriminatamente tutti gli invalidi, bensì
solo quelli la cui capacità lavorativa risulti ridotta di una
determinata misura e la cui menomazione sia ascrivibile a determinate
categorie. A sua volta, poi, la legge finanziaria del 1984 (27
dicembre 1983, n. 730) ha precisato che le prestazioni di diagnostica
specialistica di alto costo, da prescriversi in ogni caso dallo
specialista del S.S.N., debbono di regola essere eseguite presso le
strutture pubbliche, con espresso divieto (art. 32, settimo comma)
comunque di porre a carico del S.S.N. accertamenti che occorrano “al
cittadino per sue esigenze non di tipo diagnostico curativo”.
1.3. – Giova aggiungere, ai fini di una migliore valutazione della
fattispecie nel quadro della politica economica testé prospettata,
che il nuovo principio si trova ribadito anche nelle leggi
finanziarie del 1985 (22 dicembre 1984, n. 887) e del 1986 (28
febbraio 1986, n. 41), peraltro non coinvolte nel presente giudizio.
La prima stabilisce (art. 1) la proroga delle disposizioni relative
alle prestazioni di diagnostica specialistica e la elevazione della
quota di partecipazione sui farmaci, la seconda dispone (art. 28,
primo e secondo comma) un’ulteriore maggiorazione della quota di
partecipazione alla spesa sulle prestazioni di diagnostica
strumentale e di laboratorio, nonché una correzione in senso
riduttivo della fascia esente da ogni partecipazione.
2. – A distanza di circa tre anni dalla modifica apportata al
S.S.N. mediante la conversione del principio della gratuità
nell’opposto principio della compartecipazione alle spese, la regione
Valle d’Aosta deliberava con legge di assumere a proprio carico (art.
1) “sino al 31 dicembre 1985, la partecipazione alla spesa, dovuta
dagli assistiti” “sulle prestazioni di diagnostica strumentale e di
laboratorio”, anche se effettuate presso strutture e gabinetti
specialistici privati convenzionati. L’atto normativo in parola,
adottato il 19 aprile 1985, ma non vistato dalla commissione di
coordinamento, e tuttavia riapprovato dal Consiglio regionale il 4
luglio 1985, veniva impugnato dal Presidente del Consiglio dei
ministri, a mezzo dell’Avvocatura dello Stato, con ricorso notificato
il 24 dello stesso mese di luglio, cui resisteva la Regione,
costituendosi ritualmente in giudizo. E dinanzi a questa Corte, come
più ampliamente riportato in narrativa, ha sostenuto l’Avvocatura e
contestato la regione, sia negli atti scritti, sia alla pubblica
udienza, che la legge impugnata contrasterebbe con la legislazione
nazionale e che sarebbero stati perciò travalicati i limiti della
competenza legislativa regionale, quali stabiliti negli artt. 2 e 3
dello Statuto speciale per la Valle d’Aosta (legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4), e precisamente nelle parti in cui l’uno (art.
2) prescrive il “rispetto” delle “norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica”, e l’altro (art. 3) attribuisce
alla regione “la potestà di emanare norme legislative di
integrazione e di attuazione delle leggi della Repubblica” in
determinate materie (fra cui “igiene e sanità, assistenza
ospedaliera e profilattica”), ma “per adattarle alle condizioni
regionali”.
3. – Nel merito, la questione è fondata.
L’istituzione del S.S.N. costituisce innegabilmente una delle
“riforme economico-sociali della Repubblica”, di cui al menzionato
art. 2 dello Statuto speciale. Dalla legge istitutiva, di cui sub 1),
si lasciano dedurre i tratti maggiormente qualificanti:
“l’eguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio”, “senza
distinzione di condizioni individuali o sociali” (art. 1); la
spettanza allo Stato del potere di determinare, “nell’ambito della
programmazione economica nazionale” e “con il concorso delle regioni,
gli obiettivi della programmazione sanitaria” (art. 3), ispirandosi
peraltro “ad esigenze di rigore e di efficacia della spesa sanitaria”
(art. 5); la creazione del F.S.N., iscritto nel bilancio dello Stato
e “destinato al finanziamento del servizio”, di cui “le somme
stanziate. . . vengono ripartite. . . fra tutte le regioni” (art.
51); l’adeguazione dello “importo del F.S.N. . . . alle spese
effettivamente sostenute” (art. 52), nella fase iniziale e,
viceversa, delle spese alle disponibilità finanziarie del F.S.N. e,
quindi, del bilancio statale, nella fase successiva, con conseguente
sostituzione del principio della gratuità con il principio della
partecipazione alle spese (art. 12, legge n. 181 del 1982).
Secondo l’Avvocatura dello Stato, questo principio della
partecipazione degli assistiti alle spese sarebbe riconducibile tra
le “norme fondamentali del S.S.N.”, cioè di una delle più profonde
“riforme economico-sociali della Repubblica”, che perciò la regione
Valle d’Aosta era tenuta a rispettare a sensi dell’art. 2 dello
Statuto e che, al contrario, avrebbe violato, restaurando nella
regione il principio della gratuità. Si può, tuttavia, prescindere
nella specie dall’approfondimento di tale motivo, stante la palese
fondatezza della censura formulata in riferimento all’art. 3 dello
Statuto speciale. La Regione nella materia di che trattasi ha
potestà legislativa di integrazione ed attuazione delle leggi
statali, ma – indipendentemente dalla questione se si configuri una
competenza concorrente -, riconvertendo il principio della
partecipazione alle spese nel suo contrario, essa non ha, né
integrato, né attuato, bensì radicalmente modificato la legge
finanziaria nella parte attinente al servizio sanitario e, quindi,
inciso nell’indirizzo di contenimento della spesa pubblica, che lo
Stato aveva ritenuto di delineare nell’ambito della programmazione
economica nazionale mediante l’abolizione – o la sospensione per
alcun tempo – della gratuità del S.S.N.
E si deve rilevare altresì che la potestà legislativa di
integrazione e di attuazione è legittimamente esercitata – lo
dichiara espressamente il dato testuale trascritto sub 2) -, solo se
volta al fine di “adattare” le leggi dello Stato “alle
condizioni regionali”. Ad avviso della Regione, tale sarebbe
soprattutto la “particolare configurazione geografica,
temente montagnosa, con conseguente difficoltà di spostamento
(soprattutto nel periodo invernale) delle persone che abbiano bisogno
di assistenza sanitaria e possono quindi trovarsi in non buone
condizioni di salute”. A parte ogni altra considerazione, la
speciosità dell’argomento appare di tutta evidenza alla stregua
dell’art. 12, quarto comma, della legge finanziaria del 1982, ove è
testualmente prescritto che “la quota di partecipazione è versata. .
. all’atto dell’effettuazione dell’accertamento”. In quanto, poi, ai
due residui argomenti – che “la introduzione dei tickets sanitari. .
. ha importato per la U.S.L. della Valle d’Aosta un forte aggravio
nei costi di gestione. . . superiore al modesto gettito dei tickets
medesimi” e che “la popolazione (valdostana) si caratterizza per la
naturale avversione per spese inutili” -, l’uno, posto pure che sia
pienamente attendibile, concernerebbe il sistema, non già le
“condizioni regionali”, e dell’altro non occorre rilevare
l’inconsistenza.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale della legge della regione
Valle d’Aosta approvata il 19 aprile 1985 e riapprovata il 4 luglio
1985, recante “intervento della regione sulla partecipazione degli
assistiti alle spese per le prestazioni di diagnostica strumentale e
di laboratorio”.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 dicembre 1986.
Il Presidente: LA PERGOLA
Il redattore: FERRARI
Depositata in cancelleria il 31 dicembre 1986.
Il direttore della cancelleria: VITALE