Sentenza N. 308 del 1983
Corte Costituzionale
Data generale
18/10/1983
Data deposito/pubblicazione
18/10/1983
Data dell'udienza in cui è stato assunto
30/09/1983
ROSSANO – Prof. ANTONINO DE STEFANO – Prof. GUGLIELMO ROEHRSSEN – Avv.
ORONZO REALE – Dott. BRUNETTO BUCCIARELLI DUCCI – Prof. LIVIO PALADIN –
Dott. ARNALDO MACCARONE – Prof. ANTONIO LA PERGOLA – Prof. VIRGILIO
ANDRIOLI – Prof. GIUSEPPE FERRARI – Dott. FRANCESCO SAJA – Prof.
GIOVANNI CONSO – Prof. ETTORE GALLO, Giudici,
26 gennaio 1942, n. 37 (Iscrizione del personale dei laboratori chimici
delle dogane e delle imposte indirette al Fondo di previdenza istituito
a favore del personale dei ruoli provinciali addetto ai servizi delle
imposte di fabbricazione dal r.d.l. 5 settembre 1938, n. 1561,
convertito nella legge 19 gennaio 1939, n. 260), promosso con ordinanza
emessa il 7 marzo 1975 dal Consiglio di Stato – Sezione IV
giurisdizionale sul ricorso di Belardo Gaetano, iscritta al n. 124 del
registro ordinanze 1976 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 72 del 1976.
Visti gli atti di costituzione di Belardo Gaetano e del Ministero
delle finanze;
udito nella pubblica udienza del 10 novembre 1982, il Giudice
relatore Antonino De Stefano;
udito l’avvocato dello Stato Giacomo Mataloni per il Ministero delle
finanze.
1. – Con ordinanza in data 7 marzo 1975 il Consiglio di Stato,
Sezione IV, ha sottoposto al giudizio di questa Corte l’art. 1 della
legge 26 gennaio 1942, n. 37 (Iscrizione del personale dei laboratori
chimici delle dogane e delle imposte indirette al Fondo di previdenza
istituito a favore del personale dei ruoli provinciali addetto ai
servizi delle imposte di fabbricazione dal regio decreto legge 5
settembre 1938, n. 1561, convertito nella legge 19 gennaio 1939, n.
260). Secondo il giudice a quo la disposizione impugnata, nel riservare
al personale di ruolo, escludendone il personale non di ruolo, la
iscrizione e le erogazioni del Fondo di previdenza, contrasterebbe con
gli artt. 3 e 36 della Costituzione.
La questione – si riferisce nell’ordinanza – è sorta in seguito a
ricorso proposto, in data 13 luglio 1972, dal sig. Gaetano Belardo
(già avventizio di terza categoria nell’amministrazione periferica
delle Intendenze di finanza, collocato a riposo per limiti d’età) per
l’annullamento della deliberazione del Consiglio di amministrazione del
suddetto Fondo, reiettiva dell’istanza con cui il ricorrente aveva
chiesto la corresponsione, per il servizio da lui prestato dal 12
aprile 1947 al 27 settembre 1971, della indennità di buonuscita
prevista dall’art. 3 del regolamento del Fondo, approvato con d.P.R. 9
aprile 1964, n. 1650: indennità che si era ritenuto non spettargli
trattandosi di impiegato non di ruolo. In una con detto provvedimento
il ricorrente impugnava l’art. 1 dello stesso regolamento, nel quale
appunto è prevista la contestata restrizione della iscrizione e dei
benefici del Fondo ai soli impiegati di ruolo.
Il giudice a quo osserva che l’art. 1 del regolamento del 1964 trova
riscontro e base legislativa nell’art. 1 della legge n. 37 del 1942,
dove testualmente è detto che “è istituito un Fondo di previdenza a
favore del personale dei ruoli provinciali addetto ai servizi delle
imposte di fabbricazione e del personale dei laboratori chimici delle
dogane e delle imposte indirette”, ed al quale l’art. 1 del regolamento
del 1964 è del tutto conforme. È proprio nella norma della legge del
1942 che ha perciò origine la limitazione dei benefici del Fondo di
previdenza – limitazione di cui il ricorrente si duole – al personale
di ruolo. Ed è in forza di essa che nei confronti degl’impiegati non
di ruolo si pone in essere una discriminazione, che non trova
giustificazione alcuna sol che si consideri che anche il personale non
di ruolo – al quale i suddetti benefici vengono negati – è inserito,
al pari del personale di ruolo, nella struttura e nella organizzazione
degli uffici finanziari ai quali è addetto, impegnato com’è nelle
stesse attività e nelle stesse prestazioni, e in particolare nello
svolgimento di quegli stessi servizi “fuori orario e fuori sede”, per
cui dagli operatori economici sono appunto versati gli speciali
compensi, una quota parte dei quali alimenta il Fondo, ma che la norma
di legge denunciata fa invece oggetto di unilaterale riparto tra il
solo personale di ruolo. D’altronde, che il titolo formale della
collocazione in ruolo sia di per sé inidoneo a dare fondamento a
trattamenti retributivi e di quiescenza diversificati rispetto a quelli
attribuiti al corrispondente personale non collocato in ruolo, appare
confermato secondo l’ordinanza di rinvio – dalla legge 6 dicembre 1966,
n. 1077, che ha posto il principio della equiparazione dei trattamenti
retributivi di attività e di quiescenza tra l’uno e l’altro personale.
2. – Notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri
e comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei deputati,
l’ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 72 del 17
marzo 1976. Con atti di deduzioni depositati, rispettivamente, il 2 e
il 6 aprile 1976, si sono costituiti innanzi alla Corte sia il
ricorrente Belardo, rappresentato e difeso dall’avv. Carlo Selvaggi,
che il resistente Ministero delle finanze, a mezzo dell’Avvocatura
dello Stato.
La difesa del ricorrente ha chiesto che l’impugnato art. 1 della
legge n. 37 del 1942 sia riconosciuto illegittimo. A suo avviso,
infatti, la questione è fondata, perché l’indennità di buonuscita,
di cui è causa, sarebbe prevista in relazione a due elementi
fondamentali – il servizio prestato e la somma di contribuzioni che il
personale fa affluire al Fondo – rispetto ai quali personale di ruolo e
personale non di ruolo dell’amministrazione periferica delle finanze si
trovano in posizione di eguaglianza, e che per di più ricevono piena
tutela anche dall’art. 36 della Costituzione.
L’Avvocatura dello Stato ha chiesto, invece, che la questione sia
dichiarata priva di fondamento. Ricordati i diversi atti normativi
succedutisi in materia, fra i quali, in particolare, il r.d. 28
novembre 1940, n. 1768 (con il quale fu approvato il primo regolamento
del Fondo di previdenza in questione e il Fondo stesso fu eretto in
ente morale) e l’art. 5 della legge 15 novembre 1973, n. 734 (con cui
sono state modificate ed integrate le disposizioni dell’art. 2 del
nuovo regolamento del Fondo, approvato con il d.P.R. 9 aprile 1964, n.
1650, circa le fonti che ne alimentano il patrimonio), la difesa del
Ministero delle finanze osserva che sia l’art. 1 del nuovo, che l’art.
1 del vecchio regolamento sono entrambi pienamente conformi all’art. 1
della legge istitutiva del Fondo (r.d.l. n. 1561 del 1938, come
modificato dalla legge n. 37 del 1942). La riserva del trattamento
previdenziale al solo personale di ruolo, prevista dalla norma
impugnata, trova e conserva una sua ragione di validità nella diversa
posizione che nella disciplina del rapporto di impiego, in ogni suo
aspetto, va in generale riconosciuta al personale di ruolo rispetto a
quello non di ruolo, e quindi, nel caso in questione, nell’intento, non
arbitrariamente discriminatorio, del legislatore, di assicurare al
personale di ruolo, riguardo ai benefici erogati dal Fondo, un
trattamento particolare. Né può indurre a diversa conclusione la
legge n. 1077 del 1966, con la quale sono state bensì estese a tutti
gli impiegati civili non di ruolo, comunque denominati, delle
amministrazioni dello Stato, alcune delle disposizioni vigenti per gli
impiegati civili di ruolo, ma solo se ed in quanto valide per la
generalità di essi, mentre nella presente controversia oggetto di
discussione è uno speciale trattamento previdenziale, integrativo di
quello spettante con carattere di generalità a tutti gl’impiegati
dello Stato e regolato con proprie norme.
Per quanto poi riguarda, in particolare, l’indennità di cui alla
lett. a) dell’art. 3 del regolamento n. 1650 del 1964 – oggetto
specifico della domanda del ricorrente – all’Avvocatura sembra altresì
da escludere che al riguardo possa parlarsi di violazione del principio
della proporzionalità retributiva di cui all’art. 36 della
Costituzione. Sia la Corte costituzionale (sentenza n. 82 del 1973) che
le Sezioni unite della Corte di cassazione (sentenze nn. 2328,2329 e
2330 del 1975) hanno infatti escluso (la prima con riferimento alla
indennità di buonuscita spettante alla generalità degl’impiegati
dello Stato, le seconde con riferimento alla indennità, analoga a
quella di cui ora è causa, prevista dall’art. 3, lett. a) del
regolamento, approvato con d.P.R. 4 dicembre 1956, n. 1572, del Fondo
di previdenza per il personale delle dogane) che l’indennità di
buonuscita abbia carattere di retribuzione differita.
3. – All’udienza pubblica del 10 novembre 1982, dopo la relazione
svolta dal Giudice Antonino De Stefano, l’avvocato dello Stato Giacomo
Mataloni, per il Ministero delle finanze, ha insistito per la
dichiarazione di non fondatezza.
1. – Con l’art. 1 del r.d.l. 5 settembre 1938, n. 1561, convertito in
legge 19 gennaio 1939, n. 260, è stato istituito un “Fondo di
previdenza a favore del personale addetto ai servizi delle imposte di
fabbricazione”. L’art. 1 della legge 26 gennaio 1942, n. 37, ne ha
modificato la dizione in “Fondo di previdenza a favore del personale
dei ruoli provinciali addetto ai servizi delle imposte di fabbricazione
e del personale dei laboratori chimici delle dogane e delle imposte
indirette”. In base a questa disposizione sono pertanto iscritti al
Fondo, secondo quanto poi precisato dall’art. 1 del relativo
regolamento, approvato con d.P.R. 9 aprile 1964, n. 1650, il personale
dei ruoli periferici delle imposte di fabbricazione e dei laboratori
chimici delle dogane e imposte indirette, e quello dei rispettivi ruoli
aggiunti; mentre ne rimangono esclusi gl’impiegati non di ruolo.
Affluiscono al Fondo quote dei proventi contravvenzionali e dei
compensi per i servizi, a carico dei privati, compiuti dal personale.
Il Fondo, avvalendosi di tali entrate, corrisponde agl’iscritti una
indennità all’atto della cessazione dal servizio, oltre sovvenzioni e
contributi in caso di bisogno.
In virtù dell’art. 1 del d.P.R. 17 marzo 1981, n. 211, i fondi di
previdenza del personale dell’amministrazione finanziaria, tra cui il
Fondo anzidetto, sono stati unificati in un unico ente di diritto
pubblico, denominato “Fondo di previdenza per il personale del
Ministero delle finanze”; ma l’unificazione ha effetto a decorrere
dalla data di entrata in vigore del cennato decreto (17 maggio 1981).
L’ordinanza del Consiglio di Stato, Sezione IV, emessa, come esposto
in narrativa, nel corso di un procedimento relativo alla negata
corrisponsione dell’indennità per il servizio prestato da un impiegato
non di ruolo, cessato nel 1971, solleva questione di legittimità
costituzionale, per contrasto con i principi di eguaglianza e di
proporzionalità retributiva posti dagli artt. 3 e 36, comma primo,
della Costituzione, del menzionato art. 1 della legge n. 37 del 1942,
nella parte in cui esclude dalla iscrizione al Fondo e dalle
prestazioni da esso erogate, nell’ambito del personale addetto ai
servizi delle imposte di fabbricazione e dei laboratori chimici,
gl’impiegati non di ruolo.
2. – La questione è fondata.
Giova premettere che tra il Fondo e i suoi iscritti intercorre un
rapporto di natura previdenziale , per la cui costituzione opera come
titolo esclusivo ed automatico la qualità di impiegato che presti
servizio presso l’Amministrazione delle imposte di fabbricazione e dei
laboratori chimici delle dogane e delle imposte indirette. Nello
svolgimento di siffatto rapporto, le prestazioni erogate dal Fondo
costituiscono, in buona sostanza, il corrispettivo, non di versamenti
contributivi degl’iscritti, ma, per la massima parte, di servizi dagli
stessi forniti all’amministrazione, nell’interesse e su richiesta di
privati, i quali dal loro canto corrispondono direttamente
all’amministrazione medesima le indennità all’uopo previste. Una
quota di tali compensi, secondo disposto, sin dall’origine, dall’art. 2
del decreto legge n. 1561 del 1938, e poi ribadito in sede
regolamentare (art. 2 del r.d. n. 1768 del 1940; art. 2 del d.P.R. n.
1650 del 1964), affluisce al Fondo per il perseguimento delle sue
finalità. Più specificamente, al Fondo viene versato il 25 per cento
delle somme affluite in Tesoreria per indennità dovute dai privati per
le analisi delle merci e per i riscontri tecnici eseguiti fuori orario
o fuori sede dal personale dei laboratori chimici, nonché il 40 per
cento sulla differenza tra le somme versate dai privati per i servizi
svolti dal personale delle imposte di fabbricazione e le indennità di
missione all’uopo liquidate al personale stesso: così ha prescritto
l’art. 5, comma terzo, della legge 15 novembre 1973, n. 734, che, nel
concedere un assegno perequativo ai dipendenti civili dello Stato, di
ruolo e non di ruolo, ha altresì unificato la previgente disciplina
circa l’acquisizione di siffatte entrate (e delle quote dei proventi
contravvenzionali) da parte dei vari fondi di previdenza per il
personale dell’Amministrazione finanziaria.
3. – Ora – come pone giustamente in rilievo il giudice a quo –
gl’impiegati non di ruolo addetti agli uffici delle imposte di
fabbricazione ed ai laboratori chimici delle dogane e delle imposte
indirette sono impegnati, al pari del personale di ruolo, negli stessi
servizi, per i quali dagli operatori economici sono versati gli
speciali compensi e proventi, che concorrono, pro quota, ad alimentare
il Fondo. Rispetto a questa identità di prestazioni di lavoro, e di
inserimento e di coinvolgimento nell’organizzazione e nella
operatività degli uffici, il collocamento in ruolo o la condizione di
impiegato non di ruolo non possono venir considerati titolo sufficiente
di diversificazione, tale da giustificare l ‘iscrizione al Fondo e la
partecipazione alle sue erogazioni nel primo caso, e la esclusione
dall’iscrizione e dalle conseguenti erogazioni nel secondo.
Né va taciuto che in altri consimili fondi di previdenza per il
personale dell’Amministrazione finanziaria non si riscontra la
lamentata esclusione degl’impiegati non di ruolo. Al Fondo di
previdenza per il personale dell’amministrazione periferica delle
imposte dirette sono, infatti, iscritti di diritto tutti gl’impiegati,
di ruolo e non di ruolo, di quell’amministrazione (art. 5 d.P.R. 26
ottobre 1972, n. 648; art. 1 del regolamento approvato con il d.P.R. 12
dicembre 1975, n. 856). Al Fondo di previdenza per il personale del
Ministero delle finanze e delle Intendenze di finanza sono del pari
iscritti di diritto gl’impiegati, di ruolo e non di ruolo,
dell’amministrazione centrale del Ministero delle finanze e delle
Intendenze di finanza, nonché quelli, di ruolo e non di ruolo,
amministrati dalla Direzione generale per l’organizzazione dei servizi
tributari, e quelli, di ruolo e non di ruolo, dell’amministrazione
periferica del demanio (artt. 1, comma secondo, n. 4, e 6 del citato
d.P.R. n. 648 del 1972; art. 1 del regolamento approvato con d.P.R. 12
dicembre 1975, n. 855). Così pure per il Fondo di previdenza a favore
del personale periferico delle tasse e delle imposte indirette sugli
affari, al quale sono iscritti di diritto tutti gl’impiegati, di ruolo
e non di ruolo, dell’amministrazione periferica delle tasse e delle
imposte indirette sugli affari (art. 1 del regolamento approvato con
d.P.R. 12 dicembre 1975, n. 857). Infine, per l’art. 2 del già citato
d.P.R. n. 211 del 1981, “al Fondo di previdenza unificato sono iscritti
di diritto tutti i dipendenti civili di ruolo e non di ruolo del
Ministero delle finanze appartenenti ai Fondi di previdenza” confluiti
nell’unico ente.
Occorre da ultimo considerare che dall’ammissione degl’impiegati non
di ruolo al Fondo de quo agitur, non deriverebbe la fruizione del
conseguente principale beneficio anche nella ipotesi di servizio
prestato presso l’Amministrazione in via meramente occasionale e
contingente: atteso che, secondo il disposto dell’art. 11 del già
citato regolamento approvato con d.P.R. n. 1650 del 1964, il diritto
alla indennità per cessazione dal servizio si acquista solo quando
l’iscritto abbia prestato almeno due anni di servizio
nell’Amministrazione provinciale delle imposte di fabbricazione e dei
laboratori chimici.
Conclusivamente, la disparità di trattamento denunciata dal
Consiglio di Stato deve, per le su esposte argomentazioni, ritenersi
priva di razionale giustificazione, e pertanto va di chiarata la
illegittimità costituzionale, per contrasto con l’art. 3 della
Costituzione, dell’art. 1 della legge n. 37 del 1942, nella parte in
cui non comprende nel personale addetto ai servizi delle imposte di
fabbricazione e dei laboratori chimici delle dogane e imposte
indirette, avente diritto alla iscrizione al Fondo di previdenza, anche
gl’impiegati non di ruolo.
Resta in conseguenza assorbito, per effetto della dichiarata
illegittimità costituzionale, il profilo relativo alla denunciata
violazione, da parte della medesima norma, in parte qua, dell’art. 36,
comma primo, della Costituzione.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara la illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge 26
gennaio 1942, n. 37 (Iscrizione del personale dei laboratori chimici
delle dogane e delle imposte indirette al Fondo di previdenza istituito
a favore del personale dei ruoli provinciali addetto ai servizi delle
imposte di fabbricazione dal r.d.l. 5 settembre 1938, n. 1561,
convertito nella legge 19 gennaio 1939, n. 260), nella parte in cui non
comprende nel personale addetto ai servizi delle imposte di
fabbricazione e dei laboratori chimici delle dogane e delle imposte
indirette, avente diritto alla iscrizione al Fondo di previdenza, anche
gli impiegati non di ruolo.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 30 settembre 1983.
F.to: LEOPOLDO ELIA – MICHELE ROSSANO
– ANTONINO DE STEFANO – GUGLIELMO
ROEHRSSEN – ORONZO REALE – BRUNETTO
BUCCIARELLI DUCCI – LIVIO PALADIN –
ARNALDO MACCARONE – ANTONIO LA
PERGOLA – VIRGILIO ANDRIOLI –
GIUSEPPE FERRARI – FRANCESCO SAJA –
GIOVANNI CONSO – ETTORE GALLO.
GIOVANNI VITALE – Cancelliere