Sentenza N. 43 del 1987
Corte Costituzionale
Data generale
17/02/1987
Data deposito/pubblicazione
17/02/1987
Data dell'udienza in cui è stato assunto
11/02/1987
Presidente: prof. Antonio LA PERGOLA;
Giudici: prof. Virgilio ANDRIOLI, prof. Giuseppe FERRARI, dott.
Francesco SAJA, prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott.
Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO,
prof. Renato DELL’ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Francesco P. CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE,
prof. Vincenzo CAIANIELLO;
n. 8, legge 23 aprile 1981, n. 154 (“norme in materia di
inelegibbilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale ed in materia di
incompatibilità degli addetti al servizio sanitario nazionale”),
promosso con ordinanza emessa il 5 marzo 1986 dalla corte d’appello
di Milano sui ricorsi riuniti proposti da Introini Gabriella ed altri
c/ Tacchi Giorgio, iscritta al n. 438 del registro ordinanze 1986 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34/1ª Serie
Speciale dell’anno 1986;
Visto l’atto di costituzione di Introini Gabriella;
Udito nell’udienza pubblica del 25 novembre 1986 il Giudice
relatore Giuseppe Ferrari;
1986, ha denunciato, su eccezione di parte, in riferimento agli
articoli 3 e 51 Cost., l’articolo 2, primo comma, n. 8, della legge
23 aprile 1981, n. 154 (“norme in materia di ineleggibilità ed
incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale,
comunale e circoscrizionale ed in materia di incompatibilità degli
addetti al servizio sanitario nazionale”), nella parte in cui non
estende la causa di ineleggibilità a consigliere comunale prevista
per i coordinatori ed i dirigenti di U.S.L. “monocomunali” e
“subcomunali” anche al caso in cui le stesse cariche siano rivestite
in U.S.L. “pluricomunali”.
Adita da taluni elettori che avevano impugnato la sentenza del
Tribunale di Varese con la quale era stato rigettato il ricorso da
essi proposto avverso la convalida dell’elezione di Giorgio Tacchi
alla carica di consigliere comunale di Quasso al Monte nelle elezioni
ammistrative tenutesi il 12 e 13 maggio 1985, la corte d’appello di
Milano osserva che al Tacchi, coordinatore della unità sanitaria
locale n. 4 (“pluricomunale”, in quanto comprendente tredici comuni,
fra i quali Quasso al Monte) al momento delle elezioni, non è
applicabile la norma denunciata, contemplante l’ineleggibilità dei
soli dirigenti e coordinatori di U.S.L. ai consigli del comune “il
cui territorio coincide con il territorio dell’unità sanitaria
locale da cui dipendono o lo ricomprende”. E ritiene che tale
preferenziale trattamento non sia razionalmente giustificato, posto
che le possibilità di turbamento e di inquinamento della campagna
elettorale sussisterebbero “in eguale, se non maggiore, misura per il
dirigente o coordinatore di U.S.L. pluricomunale rispetto agli altri
casi espressamente previsti” dalla disposizione in esame.
2) Innanzi a questa Corte si è costituita Gabriella Introini
Bassi, appellante nel giudizio a quo, prospettando una
interpretazione estensiva della norma che eliminerebbe in radice ogni
problema di costituzionalità ed insistendo, per il caso in cui fosse
ritenuta esatta l’interpretazione letterale della disposizione, per
la declaratoria della legittimità costituzionale.
consiglieri del Comune di Quasso al Monte (Varese) risultava eletto
tale Tacchi Giorgio, di cui il Consiglio comunale convalidava
l’elezione, eleggendolo successivamente Sindaco. Senonché, alcuni
elettori, avvalendosi della facoltà concessa dall’art. 82, primo
comma, della legge 23 dicembre 1966, n. 1147 (modificazioni alle
norme sul contenzioso elettorale amministrativo) a “qualsiasi
cittadino elettore del Comune”, impugnavano la deliberazione di
convalida del Tacchi, proponendo ricorso al competente Tribunale di
Varese e, quindi, gravame dinanzi alla corte d’appello di Milano, la
quale, in accoglimento dell’eccezione formulata dai ricorrenti, ha
sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, primo
comma, n. 8 della legge 23 aprile 1981, n. 154 in riferimento agli
artt. 3, primo comma, e 51, primo comma, Cost. Lamentavano i
ricorrenti che il Tacchi era ineleggibile a sensi dell’impugnata
disposizione, in quanto dipendente, membro dell’ufficio di direzione
e coordinatore amministrativo della Unità sanitaria locale che
comprende undici Comuni, fra cui Quasso al Monte, e che, ciò
nonostante, aveva partecipato alla competizione elettorale senza
rimuovere la suddetta causa di ineleggibilità.
2. – La menzionata legge n. 154 del 1981 stabilisce all’art. 2,
primo comma, n. 8 che “non sono eleggibili a
consigliere… comunale… i dipendenti dell’unità sanitaria locale
facenti parte dell’ufficio di direzione… ed i coordinatori dello
stesso per i Consigli del Comune il cui territorio coincide con il
territorio dell’unità sanitaria locale da cui dipendono o lo
ricomprende”. Stando al dato testuale, la disposizione si riferisce,
sia all’ipotesi in cui territorio del Comune e territorio dell’u.s.l.
coincidono (tali sono le uu.ss.ll. c.d. monocomunali), sia
all’ipotesi in cui il Comune, stante la notevole dimensione del suo
territorio e della sua popolazione, comprenda più uu.ss.ll. (che
perciò sono dette subcomunali), ma ignora la residua ipotesi, cioè
quella in cui sia l’u.s.l. a comprendere più Comuni (tali sono le
c.d. uu. ss.ll. pluricomunali). Dall’espressa inclusione nel
trascritto disposto esclusivamente delle due prime ipotesi e
dall’esclusione di quest’ultima si dedurrebbe, secondo un elementare
canone ermeneutico, che la ineleggibilità colpisce solo i dipendenti
delle uu.ss.ll. monocomunali e subcomunali, non anche quelli delle
uu.ss.ll. pluricomunali; insomma, questi ultimi sarebbero eleggibili
in qualsiasi dei Comuni che concorrono a costituire l’u.s.l. E non è
pensabile che la rilevata omissione sia casuale; siffatta congettura
trova smentita negli atti parlamentari, i quali mostrano che proprio
questo – ineleggibilità per i dipendenti di uu.ss.ll. monocomunali e
subcomunali, eleggibilità per i dipendenti
di uu.ss.ll. pluricomunali – ha inteso statuire il legislatore. Dagli
atti in parola si apprende, infatti, che, mentre la Camera aveva
approvato (seduta del 13 gennaio 1981) un testo, il quale prevedeva
come ipotesi terminale pure quella di più “Comuni che concorrono a
costituire l’u.s.l.” – disponeva, cioè, l’ineleggibilità anche per
i dipendenti delle unità sanitarie pluricomunali -, il Senato,
invece, approvando un apposito emendamento soppressivo (seduta del 18
marzo 1981), depennò l’ipotesi di che trattasi.
3. – La quaestio legitimatis di cui è investita la Corte è se
sia costituzionalmente legittima la disposizione la quale, per un
verso, nega la eleggibilità ai dipendenti delle unità sanitarie
monocomunali e subcomunali e, per altro verso, la riconosce ai
dipendenti delle unità sanitarie pluricomunali. L’ineleggibilità
per gli uni è disposta al fine di evitare il turbamento e
l’inquinamento della campagna elettorale. Tale finalità, che in
genere è alla base delle limitazioni dell’elettorato passivo, già
rilevata dall’ordinanza di rimessione ed approfondita dalla difesa
dei ricorrenti, risulta, con riguardo alla specie, chiaramente
ribadita in sede di dibattito parlamentare. Ma “le possibilità di
turbamento e di inquinamento della campagna elettorale” – così
argomenta il giudice a quo – “sussistono in eguale, se non in
maggiore, misura per il dirigente o coordinatore di u.s.l.
pluricomunale”, e perciò il trattamento preferenziale riservato ad
esso “non può essere ritenuto razionalmente giustificato e appare
quindi in contrasto con gli artt. 3, primo comma, e 51, primo comma,
della Costituzione”.
4. – La questione è fondata.
Il dipendente di una u.s.l., che sia membro dell’ufficio di
direzione e coordinatore dello stesso, non può essere eletto, in
ossequio al principio della libertà del voto, consigliere di un
Comune, i cui elettori siano assistiti da quella u.s.l. In questa
proposizione si sintetizza e si esprime la ratio della disciplina in
esame. Esemplare è la disposizione riguardante l’unità sanitaria
monocomunale, ove coincidenza fra territorio del Comune e territorio
di questa significa coincidenza fra tutti gli elettori e tutti gli
assistiti. Ma tale coincidenza non sempre e non necessariamente
dev’essere totale; non va, cioè, intesa nel senso che tutti gli
elettori siano assistiti, bastando che lo sia una parte di essi. Che
questo sia il pensiero del legislatore, ne offre conferma positiva la
disposizione relativa alla u.s.l. subcomunale: il dipendente di
questa non può essere eletto consigliere del Comune che comprenda
altre unità sanitarie, nonostante che solo una parte degli elettori
– ed una parte minima, se nel territorio comunale, stante la sua
estensione, risultino istituite parecchie unità sanitarie – siano
assistiti da quella u.s.l. In entrambe le ipotesi di ineleggibilità
testé esaminate è dato riscontrare la medesima ratio – consistente
nel vietare che un candidato possa, grazie alla posizione occupata in
una struttura pubblica, influire sulla libera espressione del voto ed
il particolare rigore con cui essa è fatta valere a riguardo delle
unità sanitarie subcomunali. La ineleggibilità viene, invece,
esclusa unicamente nel caso di una unità sanitaria pluricomunale, in
cui gli elettori coincidano solo con una parte degli assistiti da
quella u.s.l.; solo nel caso, a ben vedere, in cui tutti gli elettori
di ogni singolo Comune compreso nell’unità sanitaria sono assistiti
da questa. Ma è agevole rilevare l’affinità – beninteso, in
subiecta materia – fra unità sanitaria pluricomunale e monocomunale,
giacché il caso in cui la coincidenza si verifica fra tutti gli
elettori ed una parte degli assistiti non è dissimile, alla stregua
della suddetta ratio, dal caso in cui si verifichi fra tutti gli
elettori e tutti gli assistiti. Conseguentemente, poiché la
esclusione in parola comporta disparità di trattamento fra i
dipendenti delle unità sanitarie, non si giustifica sotto il profilo
della razionalità, la disposizione impugnata deve dichiararsi
costituzionalmente illegittima – in riferimento agli invocati
parametri costituzionali – nella parte in cui prevede
l’ineleggibilità a consigliere comunale solo per i dipendenti delle
unità sanitarie monocomunali e subcomunali, omettendo di stabilire
analoga limitazione all’elettorato passivo per i dipendenti delle
unità sanitarie pluricomunali.
5. – Le ragioni che, mentre non è intervenuta l’Avvocatura dello
Stato, risultano addotte in contrario dalla parte privata, peraltro
non comparsa all’udienza, non valgono ad infirmare la conclusione cui
si è pervenuti. Che l’eleggibilità sia la regola e
l’ineleggibilità l’eccezione è principio certamente incontestabile
ed incontestato, che altrettanto certamente, tuttavia, legittima il
legislatore a prevedere eccezioni, ma non ingiustificate
discriminazioni nel loro ambito. Né sembra avere maggior pregio
l’affermazione che l’emendamento soppressivo di cui si è detto sub
2) sarebbe in linea con i princi’pi che hanno informato la riforma
del servizio sanitario nazionale e, quindi, volta a garantire il
corretto funzionamento delle unità sanitarie locali. Ma a proposito
di tale emendamento, giova ricordare che esso ottenne l’approvazione
(seduta del Senato 18 marzo 1981) senza alcuna discussione,
nonostante che, secondo il Governo, non sembrasse “inquadrarsi
nell’intero complesso del provvedimento”, come a proposito della
legge giova ricordare che essa, dopo una lunga e travagliata spoletta
fra i due rami del Parlamento, venne alla fine approvata “per non
dilazionare” – come ebbe a dire il relatore alla Camera (seduta del
15 aprile 1981) – la sua “entrata in vigore… nell’imminenza di un
ciclo importante di elezioni amministrative”. Indipendentemente,
tuttavia, da tali rilievi, l’affermazione che l’emendamento in parola
avrebbe mirato, in attuazione dei princi’pi della riforma sanitaria,
a non “compromettere” – come già si disse in sede di illustrazione
dell’emendamento – “il corretto funzionamento della unità sanitaria
locale stessa” non resiste all’obiezione che, così argomentando, il
discorso viene spostato dall’ineleggibilità all’incompatibilità. Da
ultimo, alla stessa obiezione soggiace il richiamo all’art. 8, n. 2,
il quale statuisce, infatti, che i dipendenti delle unità sanitarie
locali “non possono ricoprire” le cariche ivi indicate.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3
e 51 Cost., dell’art. 2, primo comma, n. 8 della legge 23 aprile
1981, n. 154 (“norme in materia di ineleggibilità ed
incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale,
comunale e circoscrizionale ed in materia di incompatibilità degli
addetti al servizio sanitario nazionale”), nella parte in cui non
dispone l’ineleggibilità dei dipendenti dell’unità sanitaria locale
facenti parte dell’ufficio di direzione ed i coordinatori dello
stesso, per i consigli dei Comuni che concorrono a costituire
l’unità sanitaria da cui dipendono.
Così deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta l’11 febbraio 1987.
Il Presidente: LA PERGOLA
Il Redattore: FERRARI
Depositata in cancelleria il 17 febbraio 1987.
Il direttore della cancelleria: VITALE