Sentenza N. 45 del 1978
Corte Costituzionale
Data generale
20/04/1978
Data deposito/pubblicazione
20/04/1978
Data dell'udienza in cui è stato assunto
11/04/1978
OGGIONI – Avv. LEONETTO AMADEI – Prof. EDOARDO VOLTERRA – Prof. GUIDO
ASTUTI – Dott. MICHELE ROSSANO – Prof. LEOPOLDO ELIA – Prof.
GUGLIELMO ROEHRSSEN – Avv. ORONZO REALE – Dott. BRUNETTO BUCCIARELLI
DUCCI – Avv. ALBERTO MALAGUGINI – Prof. LIVIO PALADIN – Dott. ARNALDO
MACCARONE, Giudici,
Provincia autonoma di Bolzano, riapprovata il 21 aprile 1976, recante:
“Modifica alla disciplina della indennità integrativa speciale
provinciale”, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 7 maggio 1976, depositato in cancelleria il 17
successivo ed iscritto al n. 18 del registro 1976.
Visto l’atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell’udienza pubblica del 18 gennaio 1978 il Giudice relatore
Luigi Oggioni;
uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,
per il ricorrente, e l’avv. Umberto Coronas per la Provincia autonoma
di Bolzano.
Con la legge 27 maggio 1959, n. 324, concernente miglioramenti
economici al personale statale, fu attribuita al personale stesso una
indennità integrativa speciale mensile determinata per ogni anno
finanziario applicando, su una base fissata in L. 40.000 mensili per
tutti i dipendenti (salvo alcune ipotesi specificamente indicate), la
variazione percentuale del costo della vita relativo all’anno solare
immediatamente precedente rispetto a quello del giugno 1956 considerato
uguale a 100. L’importo relativo doveva essere determinato per ciascun
esercizio finanziario con decreto del ministro del tesoro. Detta
indennità introduceva così nel sistema retributivo dei dipendenti
statali un congegno speciale di scala mobile, assicurando entro certi
limiti ai pubblici dipendenti un adeguamento delle retribuzioni al
variare dei prezzi.
Con la legge 31 luglio 1975, n. 364, tale congegno veniva poi
parzialmente modificato ed aggiornato in attuazione della linea di
tendenza intesa ad omogeneizzare i trattamenti retributivi esistenti
nel settore pubblico ed in quello privato. In concreto, con detta
legge, la variazione della misura della indennità a favore del
personale in servizio veniva ragguagliata a periodi semestrali, sulla
base della somma dei punti di variazione dell’indice del costo della
vita accertati dall’Istituto centrale di statistica ai fini
dell’indennità di contingenza del settore dell’industria e del
commercio per i due relativi trimestri. Per ogni punto della variazione
l’indennità veniva poi maggiorata o diminuita di una somma determinata
progressivamente, dalle L. 1.008 per il semestre 1 novembre 1974-30
aprile 1975, alle L. 2.389 per il semestre 1 novembre 1977-30 aprile
1978 e successivi, aumentandosi altresì espressamente la misura
dell’indennità stessa per il semestre 1 luglio-31 dicembre 1975 a L.
57.700 ed a L. 60.800 a decorrere dal 1 gennaio 1976 in poi, da
corrispondersi anche in relazione alla 13ª mensilità.
Con la legge provinciale di Bolzano del 12 novembre 1964, n. 16,
venne estesa l’indennità integrativa speciale mensile al personale
dell’amministrazione provinciale “nella misura corrisposta ai
dipendenti statali” e ciò in attuazione della facoltà concessa in
proposito agli enti locali dall’art. 16 della legge statale del 1959
sopra ricordata.
Con la legge provinciale di Bolzano 21 febbraio 1972, n. 4,
concernente nuovi stipendi del personale provinciale, fu peraltro
stabilito che le variazioni della misura dell’indennità integrativa
speciale dovevano determinarsi applicando su una base di lire 100.000
mensili, per tutti i dipendenti provinciali in servizio, la percentuale
di variazione risultante dalla differenza fra le percentuali di aumento
dell’indice del costo della vita stabilite rispettivamente dai singoli
decreti annuali del Ministro del tesoro, e quella fissata con l’analogo
decreto emesso il 24 luglio 1970, assunta quindi come base di raffronto
e di calcolo. Infine, con l’art. 1 della legge provinciale di Bolzano,
riapprovata il 21 aprile 1976, è stato stabilito di uniformare il
calcolo della indennità integrativa al sistema posto dalla legge
statale del 1975, per quanto attiene alla periodicità delle variazioni
e l’estensione alla tredicesima mensilità, attribuendosi peraltro ai
punti di variazione riferiti a ciascun semestre preso in considerazione
il valore costante di L. 2.520.
Con l’art. 2 della stessa legge l’indennità integrativa
corrisposta alla data del 30 giugno dell’anno 1975 è stata aumentata
di ulteriori L. 45.000 mensili, a decorrere dal 1 luglio 1975, salvi i
maggiori importi spettanti in applicazione delle variazioni periodiche
come sopra determinate.
A tale normativa si pervenne dopo che il Consiglio provinciale di
Bolzano, nella seduta del 5 novembre 1975, aveva approvato la legge
recante “modifiche al vigente ordinamento del personale”, nei cui
articoli 10, 11 e 12 erano contenute disposizioni concernenti l’aumento
dell’indennità integrativa speciale da corrispondere al personale
provinciale ed un nuovo sistema di determinazione dei punti di
variazione dell’indice del costo della vita, (legge che il Governo
aveva rinviato a nuovo esame ai sensi dell’art. 55 dello Statuto
regionale, ravvisando la violazione degli artt. 3 e 36 Cost.), ed a
seguito dell’avvenuta scissione della legge stessa così rinviata in
due distinti provvedimenti, approvati entrambi il 15 gennaio 1976, con
il secondo dei quali, intitolato “modifiche alla disciplina
dell’indennità integrativa speciale” sono state integralmente
riprodotte le disposizioni già contenute al riguardo nei menzionati
artt. 10, 11 e 12 della ricordata legge unitaria.
Contro tale provvedimento legislativo, considerato formalmente
autonomo e diverso, il Governo esperiva nuovamente la procedura di
rinvio ai sensi dell’art. 55 dello Statuto regionale ed il Consiglio
provinciale di Bolzano, come si è detto, riapprovava la disciplina
suddetta nella seduta del 21 aprile 1976.
Con ricorso notificato il 7 maggio 1976 (e depositato il 17 maggio
1976 nella Cancelleria della Corte) il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
ha sollevato questione di legittimità costituzionale della legge così
riapprovata per violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione.
L’Avvocatura osserva che dal raffronto fra la normativa concernente
la misura dell’indennità integrativa speciale attribuita ai dipendenti
dello Stato in virtù delle leggi statali sopra ricordate con quanto
risulta attribuito ai dipendenti provinciali dalla legge impugnata, in
relazione alla precedente normativa provinciale al riguardo,
emergerebbe una notevole differenza dell’ammontare base della
indennità corrisposta in concreto ai dipendenti provinciali nella
misura di L. 129.400 rispetto alle L. 57.000 attribuite allo stesso
titolo ai dipendenti statali, con la conseguenza che su tali diversi
ammontare base influirebbero i punti di variazione dell’indice del
costo della vita, il cui importo, inoltre, per i dipendenti
provinciali, è fissato senz’altro in L. 2.520 a decorrere dal 1
gennaio 1976 mentre, per i dipendenti statali, è stato graduato nel
tempo fino a raggiungere l’inferiore misura di L. 2.380 a decorrere
soltanto dal 1 luglio 1978.
Ciò posto, l’Avvocatura afferma che l’art. 67 della legge 10
febbraio 1953, n. 62, col vietare che le Regioni possano disporre a
favore dei propri dipendenti un trattamento economico più favorevole
di quello attribuito al personale statale avrebbe posto un principio
fondamentale vincolante anche per il legislatore della Regione a
statuto speciale Trentino-Alto Adige, giacché il principio stesso
risponderebbe ai canoni di buona amministrazione posti dall’art. 97 e
come tale costituirebbe un principio dell’ordinamento giuridico dello
Stato, espressamente richiamato come limite della potestà legislativa
regionale dagli artt. 4, n. 1, e 8 dello Statuto regionale.
La violazione di detto principio per effetto della attribuzione ai
dipendenti provinciali di Bolzano del menzionato trattamento economico
superiore a quello dei dipendenti statali si convertirebbe in
violazione del principio di eguaglianza nei confronti di questi ultimi
e di quelli delle altre regioni, tenuto anche conto della
considerazione necessariamente unitaria dei pubblici dipendenti che
scaturirebbe, oltre che dall’art. 97, anche dall’art. 98 e dalla VIII
disposizione transitoria della Costituzione.
Né potrebbero avere rilievo al riguardo i maggiori requisiti e le
particolari prestazioni richiesti ai dipendenti provinciali, richiamati
nella relazione della Giunta provinciale alla legge impugnata quali
giustificativi del trattamento attribuito. Infine, egualmente violato
risulterebbe il principio della proporzionalità della retribuzione
alla quantità e qualità del lavoro prestato, poiché tale principio
posto dall’art. 36 Cost. si dovrebbe parallelamente verificare in
relazione anche a tutti gli altri pubblici dipendenti, regionali o
statali.
La Provincia di Bolzano, rappresentata e difesa dall’Avv. prof.
Giuseppe Guarino, si è ritualmente costituita resistendo al ricorso.
La difesa sostiene che la legge impugnata si sarebbe
sostanzialmente limitata ad accogliere il principio innovatore posto in
materia dalla legge statale 31 luglio 1975, n. 364, dettando una
disciplina analoga nei confronti del personale provinciale anche se,
per coerenza con la precedente normativa locale, non aveva recepito i
valori dei punti di variazione ivi fissati dalla legge statale.
Comunque, prosegue la difesa della Provincia, la legge impugnata
sarebbe stata emanata nell’esercizio della potestà legislativa
primaria attribuita alla Provincia dagli artt. 4, n. 1, e 8 dello
Statuto speciale, e rientrerebbe nei limiti posti in proposito dalle
dette disposizioni statutarie. Al riguardo la difesa osserva, in linea
generale, che sarebbero da considerare principi dell’ordinamento
giuridico gli orientamenti e le direttive di carattere generale e
fondamentale che si possono desumere dalla connessione sistematica, dal
coordinamento e dalla intima razionalità delle norme che concorrono a
formare in un determinato momento storico il tessuto dell’ordinamento
giuridico vigente. Tali principi potrebbero riflettere anche
determinati settori, per convergere in sempre più elevate direttive
generali coerenti allo spirito informatore di tutto l’ordinamento, ma
non si identificherebbero con i “principi” delle leggi dello Stato
concernenti singoli settori e singole materie incidenti in modo più
diffuso e penetrante sulla potestà legislativa regionale e che,
secondo il sistema dello Statuto regionale, varrebbero come limiti
della sola potestà legislativa secondaria della Regione. Ciò posto,
argomentando in base a precedente giurisprudenza della Corte: la difesa
sostiene che il divieto posto dall’art. 67 legge n. 62 del 1953,
richiamato dall’Avvocatura, potrebbe rivestire la qualifica di
principio stabilito dalle leggi dello Stato, ma non quella di principio
dell’ordinamento.
Con ciò cadrebbe la doglianza sollevata in relazione all’art. 3
Cost., sollevata nel presupposto, invece, che il divieto posto dal
citato art. 67 costituisca un limite della legislazione provinciale ai
sensi degli artt. 4, n. 1, e 8 dello Statuto regionale.
Né il riferimento all’art. 97 della Costituzione potrebbe giovare
alla tesi avversa, poiché, in ogni caso, il sindacato della Corte
circa l’osservanza del precetto ivi sancito sarebbe limitato alla
constatazione della arbitrarietà o meno della normativa sul personale,
dovendosi in particolare escludere che la non coincidenza di norme
regionali per il personale con quelle analoghe dettate dallo Stato
integri violazione del detto precetto.
Ad ogni modo la violazione dell’art. 3 Cost. sarebbe sempre esclusa
nella specie perché la disparità di trattamento potrebbe ravvisarsi
solo a proposito di situazioni giuridiche identiche, e sarebbe stata
comunque dedotta in relazione a singoli settori retributivi e non in
ordine allo stato economico delle categorie raffrontate, globalmente
considerato.
Infine la indennità in discussione, secondo la difesa della
Regione, dato il suo riferimento ad una costante e fondamentale fascia
retributiva, il cui potere di acquisto tenderebbe appunto a garantire
contro la svalutazione monetaria, prescinderebbe da qualsiasi principio
di proporzionalità con la qualità e quantità del lavoro prestato.
Sarebbe quindi infondata anche la questione sollevata in relazione
all’art. 36 Cost., che detta proporzionalità tende a garantire.
La causa è stata discussa nell’udienza pubblica dell’11 maggio
1977 e la Corte, con ordinanza n. 116 del 24 maggio 1977, ha ordinato
alla Presidenza del Consiglio dei ministri, al Ministero dell’Interno e
al Commissario del Governo presso la Regione Trentino-Alto Adige di
provvedere alla esibizione in giudizio dei dati concreti ed analitici
riguardanti l’attuazione da parte degli enti pubblici in genere e di
quelli territoriali in specie dell’aggiornamento dell’indennità
integrativa speciale, nonché riguardanti l’incidenza percentuale della
sopra detta applicazione sul trattamento complessivo dei dipendenti.
Avendo la Presidenza del Consiglio dei ministri ed il Commissario
del Governo provveduto ad espletare gli incombenti di cui sopra, la
discussione della causa è stata nuovamente fissata per l’odierna
udienza.
1. – La questione sollevata dalla Presidenza del Consiglio dei
ministri ha per oggetto la legge provinciale di Bolzano riapprovata il
21 aprile 1976, concernente modifiche alla disciplina dell’indennità
integrativa speciale già attribuita ai dipendenti statali ed estesa
con legge provinciale 12 novembre 1964, n. 16, ai dipendenti della
stessa provincia.
Si assume che, essendosi vietato con l’art. 67 della legge statale
10 febbraio 1953, n. 62, di disporre a favore del personale di ruolo
regionale un trattamento economico più favorevole di quello dei
dipendenti statali e non avendo la Provincia di Bolzano rispettato
questo limite, che assumerebbe il valore di principio fondamentale
dell’ordinamento dello Stato (art. 117 Cost.), e come tale,
costituirebbe limite della potestà legislativa regionale in materia,
ne conseguirebbe la violazione del principio di eguaglianza (art. 3
Cost.), nonché la violazione del principio della proporzionalità
delle retribuzioni (art. 36 Cost.).
2. – Deve anzitutto darsi atto dei risultati dell’indagine
conoscitiva disposta dalla Corte con l’ordinanza n. 116 del 1977, al
fine di acquisire dati concreti di paragone e di confronto riguardanti
l’attuazione effettuata dallo Stato, dagli enti pubblici in genere e da
quelli territoriali circa l’aggiornamento dell’indennità integrativa
speciale e l’incidenza sul trattamento complessivo dei dipendenti.
È risultato in sintesi che per gli enti pubblici in genere
l’indennità integrativa è corrisposta in misura pari a quella
prevista per i dipendenti statali e così pure è disposto per i
dipendenti delle regioni a statuto ordinario: che altrettanto è
disposto per le regioni Friuli-Venezia Giulia e Valle d’Aosta, mentre
per le regioni Sicilia e Sardegna è previsto un diverso più
favorevole trattamento, come pure per la regione Trentino-Alto Adige e
per la Provincia di Trento.
In proposito può rilevarsi che il risultato degli accertamenti
compiuti consente di ritenere, per quanto riguarda le regioni a statuto
speciale, che l’attuazione delle esigenze economiche di aggiornamento
delle retribuzioni è stata variamente interpretata e attuata, ma con
prevalente difformità dai criteri stabiliti per gli impiegati statali.
Deve aggiungersi che la difesa della Provincia non contesta nella
sostanza la differenziazione del trattamento economico attribuito ai
dipendenti provinciali rispetto a quello goduto dai dipendenti statali,
ricordando però che l’ammontare dell’indennità integrativa speciale
risulterebbe già maggiorato a favore dei dipendenti provinciali per
effetto della normativa precedente in materia, per cui, in realta, la
maggiore incidenza dell’indennità risultante dalla legge impugnata si
limiterebbe al valore unitario dei punti di variazione che, tutto
sommato, coinvolgerebbe solo una lieve maggiorazione calcolabile
intorno al 5%.
In proposito deve ricordarsi peraltro che, con la legge impugnata,
oltre ad una più favorevole valutazione dei punti di variazione, è
anche prevista una ulteriore maggiorazione dell’importo base
dell’indennità in questione, con decorrenza dal 1 luglio 1975, salvi i
maggiori importi spettanti in applicazione delle variazioni periodiche,
maggiorazione che si presenta in misura autonoma e superiore a quanto
previsto nella legge statale. Non può disconoscersi, quindi, che,
anche indipendentemente dalla normativa provinciale precedente
concernente l’indennità in esame, per effetto della legge impugnata
esiste una maggiore differenza con la parallela indennità attribuita
ai dipendenti statali che si concreta in un trattamento sempre più
favorevole rispetto a quello attribuito allo stesso titolo ai
dipendenti statali.
3. – La questione è fondata.
Come questa Corte ha già rilevato nella sentenza n. 21 del 1978,
le Regioni a statuto speciale e le Provincie autonome di Trento e di
Bolzano, nell’esercizio della loro potestà legislativa primaria,
possono attribuire ai loro dipendenti retribuzioni differenziate
rispetto a quelle che spettino ai dipendenti statali.
In questo campo, infatti, i legislatori locali non sono tenuti al
rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato
per ciascuna delle materie di competenza regionale o provinciale; e
dunque non hanno l’obbligo di osservare il principio dettato dall’art.
67 della legge n. 62 del 1953, per cui le norme sul trattamento
economico del personale di ruolo regionale “non possono disporre un
trattamento economico più favorevole” di quello attribuito al
personale statale.
Tuttavia, ciò non comporta che la determinazione delle
retribuzioni per i dipendenti delle Regioni o delle Provincie dotate di
un’autonomia differenziata possa venire operata in modo arbitrario,
senza tener conto del criterio ricavabile dal combinato disposto degli
artt. 3 e 36 Cost., che fondamentalmente richiede la perequazione
retributiva in corrispondenza alle varie specie di mansioni, sempre che
dall’ordinamento risultino termini sicuri e comuni di raffronto fra
situazioni omogenee. Più specificamente, ciò non comporta che uno
strumento retributivo quale l’indennità integrativa speciale,
destinato per definizione a fronteggiare il costo della vita in una
maniera equivalente per tutti i lavoratori indipendentemente dalla
retribuzione da ciascuno percepita, possa essere legittimamente
utilizzato per introdurre ulteriori disparità di trattamento
economico. Dall’ordinamento generale dello Stato, e in particolare dal
d.l. 1 febbraio 1977, n. 12 (convertito nella legge 31 marzo 1977, n.
91) (v. anche di questo testo l’art. 2 ultimo comma), si ricava al
contrario il principio – che potrebbe venir classificato fra le “norme
fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica” – per
cui il trattamento di contingenza deve essere, in linea di massima,
comune per tutti i lavoratori interessati e comunque contenuto entro
certi limiti.
Pertanto è illegittima una legge provinciale che faccia leva
sull’indennità integrativa speciale – sia pure agganciandosi ad una
legge provinciale precedente, determinativa di una base di riferimento
diversa e più elevata di quella relativa ai dipendenti statali – per
approfondire, anziché per colmare, il divario retributivo già
esistente in tal senso fra il personale della Provincia di Bolzano e la
generalità dei dipendenti pubblici.
Attraverso la violazione del principio che attualmente informa il
trattamento di contingenza, la legge impugnata ha infatti violato lo
stesso criterio perequativo, ricavabile dagli artt. 3 e 36 della
Costituzione.
Né d’altra parte, data la fondamentale natura dell’indennità di
contingenza che, come si è detto, è destinata a fronteggiare il costo
della vita in modo eguale per tutti, possono ovviamente avere rilievo i
pretesi elementi differenziatori cui la difesa della Provincia fa
riferimento per giustificare il trattamento attribuito ai dipendenti
provinciali in forza della legge impugnata.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale della legge provinciale di
Bolzano, riapprovata il 21 aprile 1976, concernente modifiche alla
disciplina dell’indennità integrativa speciale impugnata dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 7
maggio 1976.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l’11 aprile 1978.
F.to: PAOLO ROSSI – LUIGI OGGIONI –
LEONETTO AMADEI – EDOARDO VOLTERRA
GUIDO ASTUTI – MICHELE ROSSANO
LEOPOLDO ELIA – GUGLIELMO ROEHRSSEN –
ORONZO REALE – BRUNETTO BUCCIARELLI
DUCCI – ALBERTO MALAGUGINI – LIVIO
PALADIN – ARNALDO MACCARONE.
GIOVANNI VITALE – Cancelliere