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Corte Costituzionale Sentenza 61, 1960

Dati identificativi

Autorità giurisdizionale
Corte Costituzionale
Sezione autorità giurisdizionale
Sezione unica
Sede
Sede unica
Anno
1960
Tipo di provvedimento
Sentenza
Num. identificativo
61
Lingua
Italiano
Data generale
1960-11-16
Data deposito/pubblicazione
1960-11-16
Data dell'udienza in cui è stato assunto
1960-11-08
Numero RG
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Materia
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Parti
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Fonte
Corte Costituzionale - www.cortecostituzionale.it

Testo Sentenza


LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Dott. GAETANO AZZARITI, Presidente - Avv.
GIUSEPPE CAPPI - Prof. GASPARE AMBROSINI - Dott. MA RIO COSATTI - Prof.
FRANCESCO PANTALEO GABRIELI - Prof. GIUSEPPE CASTELLI AVOLIO - Prof.
ANTONINO PAPALDO - Prof. NICOLA JAEGER - Prof. GIOVANNI CASSANDRO -
Prof. BIAGIO PETROCELLI - Dott. ANTONIO MANCA - Prof. ALDO SANDULLI -
Prof. GIUSEPPE BRANCA - Prof. MICHELE FRAGALI, Giudici,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con
ricorso notificato il 30 maggio 1960, depositato nella cancelleria
della Corte costituzionale il 31 maggio 1960 ed iscritto al n. 9 del
Registro ricorsi 1960, per conflitto di attribuzione tra la Regione
siciliana e lo Stato, sorto a seguito del decreto 2 aprile 1960, n.
300.6 20421.S.25/586 con il quale il Ministro per la sanità dichiarò
inammissibile il ricorso gerarchico proposto dal dott. Salvatore
Cammaroto da Castiglione Sicilia contro il decreto n. 101 del 12
gennaio 1959 del medico provinciale di Catania che aveva escluso il
dott. Cammaroto dal concorso per i posti di ufficiale sanitario vacanti
nella Provincia alla data del 30 novembre 1957.
Udita nell'udienza pubblica del 26 ottobre 1960 la relazione del
Giudice Giovanni Cassandro,
uditi l'avv. Luigi Maniscalco Basile, per il Presidente della
Regione siciliana, e il sostituto avvocato generale dello Stato
Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto:
1. - Con decreto 2 aprile 1960, n. 300.6.20421.S.25/586 il
Ministro per la sanità dichiarò inammissibile il ricorso gerarchico
proposto dal dott. Salvatore Cammaroto da Castiglione Sicilia contro il
decreto n. 101 del 12 gennaio 1959 del medico provinciale di Catania
che aveva escluso il dott. Cammaroto dal concorso per i posti di
ufficiale sanitario vacanti nella Provincia alla data del 30 novembre
1957.
La Regione siciliana, ritenendo invasa dal decreto la propria sfera
di competenza, ha proposto ricorso per conflitto di attribuzione,
depositando le sue deduzioni in cancelleria il 31 maggio di questo
anno. La Regione fonda il suo ricorso sul fatto che il decreto del
Ministro per la sanità violerebbe gli artt. 17 e 20 dello Statuto per
la Regione siciliana, gli artt. 1, 2, 3 e 4 del D.P.R. 9 agosto 1956,
n. 1111, e in conseguenza violerebbe ed applicherebbe indebitamente
l'art. 5 T. U. della legge comunale e provinciale 3 marzo 1934, n. 383,
l'art. 357 del T. U. delle leggi sanitarie 27 luglio 1934, n. 1265,
l'art. 2 del D. L. 31 luglio 1945, n. 446, e l'art. 2 della legge 13
marzo 1958, n. 298.
2. - Premette la difesa regionale: 1) che con la promulgazione del
D.P.R. 9 agosto 1956, n. 1111, contenente "Norme di attuazione dello
Statuto della Regione siciliana in materia di igiene, sanità pubblica
e assistenza sanitaria" sono state trasferite alla Regione tutte le
competenze che in materia lo Statuto le assegna (art. 17, lett. b e c,
e art. 20 dello Statuto speciale per la Regione siciliana) e, in
particolare, a norma dell'art. 1 dell'ora ricordato decreto, tutte le
attribuzioni una volta dell'Alto Commissariato per l'igiene e la
sanità, ora del Ministero per la sanità; 2) che con l'art. 2 del
decreto del Presidente della Repubblica la Regione siciliana può
avvalersi per l'esercizio delle trasferite funzioni amministrative ed
esecutive, degli organi e degli uffici periferici dell'allora Alto
Commissariato per l'igiene e la sanità, ora Ministero della Sanità.
Da queste premesse discenderebbe, in primo luogo, che codesti organi ed
uffici sono divenuti organi ed uffici della Regione, e in secondo luogo
che competente a decidere i ricorsi proposti in via gerarchica contro i
provvedimenti emanati da questi uffici, compresi tra essi i medici
provinciali, è l'Assessore regionale per l'igiene e la sanità, e
perché i medici provinciali esercitano competenze proprie della
Regione e perché il potere di decisione dei ricorsi gerarchici
spettanti all'Alto Commissario, ora Ministro per la sanità, è stato
trasferito alla Regione. Conclude chiedendo che venga dichiarata in
questa materia la competenza della Regione e annullato in conseguenza
il decreto del Ministro per la sanità.
3. - Resiste al ricorso il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato. Le
deduzioni sono state depositate in cancelleria il 18 giugno scorso.
Sostiene l'Avvocatura dello Stato che proprio le norme invocate
dalla Regione dimostrerebbero l'infondatezza del ricorso.
Infatti, l'art. 5 del T. U. legge comunale e provinciale che
ammette, come si sa, il ricorso in via gerarchica dai provvedimenti
dell'autorità governativa inferiore all'autorità superiore è stato
sempre interpretato nel senso che il ricorso stesso deve essere
proposto all'autorità alla quale quella contro i cui provvedimenti si
ricorre sia legata da un vincolo di gerarchia organica e non soltanto
di dipendenza funzionale. Né le altre norme invocate (l'art. 357 del
T. U. leggi sanitarie che rinvia espressamente al predetto art. 5,
l'art. 2 del D. L. Lt. 31 luglio 1945, n. 446, che contiene norme
relative all'ordinamento e alle funzioni dell'Alto Commissario, e gli
artt. 2, 4 e 8 della legge 13 marzo 1958, n. 296, che ha istituito il
Ministero della sanità) contengono nulla che possa fondare la tesi
dell'incompetenza del Ministero della sanità in materia di ricorso
contro i provvedimenti del medico provinciale.
D'altra parte, il D.P.R. 9 agosto 1956, n. 1111, che contiene le
norme di attuazione dell'art. 17, lett. b e c, dello Statuto per la
Regione siciliana, stabilendo che la Regione, nell'esercizio delle
funzioni che le spettano, per competenza propria o delegata, può
avvalersi "fino a quando non avrà diversamente provveduto" degli
organi ed uffici periferici dell'Alto Commissariato (ora Ministero per
la sanità) esistenti nella Regione, non ha trasformato medici
provinciali, ufficiali sanitari, veterinari provinciali in organi della
Regione. Ritiene, anzi, la difesa dello Stato che essi rimarranno
egualmente organi dello Stato anche quando la Regione avrà provveduto
a istituire propri ruoli, per lo svolgimento delle attribuzioni
riservate allo Stato dagli artt. 1, secondo comma, e 3, secondo comma
del D.P.R. 9 agosto 1956, n. 1111. Di che si trarrebbe conferma
dall'art. 4 delle norme di attuazione, che dispone che è l'Alto
Commissariato (ora Ministero) a destinare funzionari in posizione di
comando o di distacco presso la Regione e a disporre il trasferimento
di essi, sia pure con l'obbligo di darne notizia alla Regione.
Né sarebbe invocabile l'art. 1, ultimo comma, del D.P.R. 9 agosto
1956, n. 1111, che prevede e regola la delegazione alla Regione di
competenze statali, sia perché mancherebbero le direttive del Governo
a cui l'esercizio di tale delegazione è subordinato, sia, soprattutto,
perché non è ammissibile in un caso come questo di provvedimenti
relativi all'assunzione di personale statale una competenza regionale
anche delegata.
4. - In una memoria depositata nella cancelleria della Corte il 27
settembre 1960, la difesa della Regione contesta la fondatezza della
tesi dell'Avvocatura dello Stato secondo la quale i medici provinciali
sono da considerare ancora organi dell'Amministrazione statale. Sarebbe
vera proprio la tesi opposta come si ricaverebbe appunto dall'art. 2
del D.P.R. n. 1111. Una volta trasferita alla Regione, così argomenta
la difesa regionale, la titolarità della competenza amministrativa in
tema di igiene e di sanità pubblica, "i rapporti di inquadramento, di
subordinazione gerarchica e di gerarchia organica che legavano all'Alto
Commissariato (oggi Ministero) i propri organi ed uffici periferici, si
sono pure spostati trasferendosi dall'autorità governativa a quella
regionale". Una diversa interpretazione porterebbe all'assurda
conseguenza che gli organi, dei quali la Regione deve avvalersi per
espressa disposizione di legge al fine di esplicare un'attività
amministrativa sua propria, si dovrebbero considerare non inseriti
nell'ordinamento amministrativo regionale, sopra di essi la Regione non
avrebbe una potestà gerarchica, né in relazione ad essi potrebbe
esercitare l'intervento sostitutivo che si realizza mediante la
decisione dei ricorsi gerarchici, decisioni che non hanno carattere
giurisdizionale, bensì natura di atti di amministrazione attiva.
Di più: anche se si ritenesse fondata la tesi dello Stato non ne
conseguirebbe che tra la Regione e gli organi periferici del Ministero
della sanità intercorra non già un rapporto di gerarchia organica, ma
un semplice rapporto di dipendenza funzionale. È sufficiente perché
si instauri un rapporto di dipendenza gerarchica che due autorità
amministrative operino l'una subordinatamente all'altra,
nell'esplicazione di una determinata competenza. Non occorrerebbe né
che intercorra tra le due autorità una relazione di inquadramento né
che il rapporto di soggezione dell'una all'altra ricorra nell'ambito di
una stessa branca della pubblica Amministrazione, anche se questo è il
caso ordinario.
Non può fare ostacolo a questa interpretazione dell'art. 2 la sua
letterale formulazione: dire che la Regione può avvalersi degli organi
periferici del Ministero della sanità è lo stesso che dire, nel
contesto del trasferimento delle competenze in questa materia alla
Regione, che questi organi sono stati trasferiti alla Regione, la quale
probabilmente non si avvarrà della potestà che le compete di
sostituire a questa, trasferita dallo Stato, una sua propria
organizzazione, ma continuerà ad avvalersi di questa che così
resterà sua e "non potrà non avere natura e carattere regionale".
Quella norma non poteva avere tenore diverso, perché non spettava allo
Stato di creare con sue norme l'organizzazione amministrativa
regionale, e, d'altra parte, non si potevano trasferire alla Regione le
competenze senza il trasferimento degli organi necessari per
esplicarla.
Non avrebbe fondamento nemmeno l'altro argomento della difesa dello
Stato che, cioè, lo Stato si sarebbe riservato le funzioni che gli
spettano per la tutela dell'igiene e sanità pubblica e per
l'assistenza sanitaria. Si tratterebbe qui di attribuzioni di carattere
straordinario ed eventuale, diverse da quelle del Ministero della
sanità che sono state tutte trasferite alla Regione. Non avrebbe senso
conservare gli organi e gli uffici periferici alle dipendenze del
Ministero per la sanità per l'eventuale espletamento di compiti
diversi da quelli che erano attribuiti nella Regione all'Alto
Commissariato.
Infine, sarebbe viziata nella premessa e, quindi, non accoglibile
la tesi dell'Avvocatura dello Stato che nel caso in esame la competenza
della Regione sarebbe esclusa dal fatto che si tratta di un
provvedimento relativo all'assunzione di personale statale; si tratta
infatti, giusta la tesi regionale, di personale regionale e non
statale. Comunque, la Regione, ai sensi dell'art. 1 del decreto n.
1111 del 1956, è chiamata ad esercitare nelle materie rimaste di
competenza del Ministero della sanità un'attività amministrativa
secondo le direttive dello stesso Alto Commissariato oggi del Ministero
della sanità. Né, come sostiene l'Avvocatura dello Stato, perché sia
possibile codesto esercizio occorre che vi siano direttive del Governo
- esse non sono premessa necessaria di tale esercizio, ad esse la
Regione è soggetta solo se ed in quanto le direttive stesse sono
emanate -, né, infine, una delega sarebbe inammissibile in questa
materia come sostiene e non dimostra l'Avvocatura dello Stato.
5. - In una memoria depositata il 28 settembre scorso, l'Avvocatura
dello Stato insiste nel sostenere l'erroneità delle premesse sulle
quali si fonda il ricorso regionale: vale a dire che tutte le
competenze in materia di sanità pubblica sono state trasferite alla
Regione. Gli artt. 1, 2 e 4 del D.P.R. più volte ricordato darebbero
la prova del contrario. Ne consegue che, essendo rimasto il medico
provinciale un organo dello Stato gerarchicamente dipendente dal
Ministero della sanità, i ricorsi contro i provvedimenti da esso
emanati devono essere proposti al Ministro, non già all'Assessore
regionale, come sarebbe confermato dall'art. 265 del decr. legisl.
Pres. della Regione 29 ottobre 1955, n. 6.
D'altra parte, poiché nella specie si tratta di concorso al posto
di ufficiale sanitario, si verterebbe in materia di impiego pubblico,
per la quale l'art. 14, lett. q, dello Statuto siciliano attribuisce
alla Regione competenza soltanto in materia di impiego pubblico
regionale, non già statale, anche nel caso di personale destinato ad
uffici statali esistenti nel territorio della Regione. Sarebbe,
infine, esclusa la possibilità da parte della Regione dell'esercizio
di una attività decentrata statale in materia di igiene e sanità
relativamente alla decisione dei ricorsi gerarchici sia per l'espressa
disposizione già ricordata dell'art. 265 dell'ora citato decreto
legisl. Pres. Reg. 29 ottobre 1955, n. 6, sia perché codesta
attività esorbiterebbe dal territorio regionale, sia perché
mancherebbero le direttive del Governo.
6. - All'udienza del 26 ottobre le parti hanno ribadite le tesi e
illustrati gli argomenti svolti già nelle memorie scritte.Considerato in diritto:
1. - La controversia verte essenzialmente sul punto se le norme di
attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia di igiene,
sanità pubblica ed assistenza sanitaria (D.P.R. 9 agosto 1956, n.
1111) abbiano operato anche il trasferimento degli organi ed uffici
periferici dell'Amministrazione statale alla Regione siciliana e,
specificamente, sul punto se il medico provinciale e l'ufficiale
sanitario siano diventati, in conseguenza di quelle norme, organi
regionali. Non occorre, infatti, esaminare e risolvere il problema -
che le parti hanno discusso nelle memorie, ma sul quale non hanno
insistito nella discussione orale -, dei limiti del trasferimento delle
funzioni esecutive e amministrative avvenuto in virtù dell'ora citato
decreto, né l'altro della natura di organi statali del medico
provinciale e dell'ufficiale sanitario che è pacificamente presupposta
dalle parti. Il che è certamente vero per il medico provinciale ed è
da dire anche dell'ufficiale sanitario, quando si guardino le sue
fondamentali funzioni.
Ridotta a questa la materia del contendere, la tesi della Regione
siciliana che il trasferimento nell'organizzazione regionale degli
organi periferici dell'Alto Commissariato (ora Ministero della sanità)
si sia attuata in conseguenza del trasferimento alla Regione delle
funzioni amministrative ed esecutive in materia di igiene, pubblica
sanità e assistenza sanitaria (art. 17, lett. b e c, e art. 20 dello
Statuto speciale per la Regione siciliana), è priva di fondamento.
Deve essere tenuto fermo che un siffatto trasferimento di organi
statali non può avere luogo senza esplicite norme che lo regolino, non
può, cioè, ritenersi implicito nel trasferimento alla Regione delle
funzioni che lo Statuto le assegna. Il che non è soltanto nella logica
delle cose, ma trova conforto nel sistema delle norme di attuazione
dello Statuto speciale per la Regione siciliana, nel quale codesto
passaggio è di regola oggetto di una esplicita disciplina normativa
(cfr. D. P. 7 maggio 1948, n. 789, art. 2: "... gli attuali uffici
regionali e provinciali e qualsiasi altro ufficio periferico del
Ministero dell'agricoltura e foreste nel territorio della Regione sono
organi dell'Amministrazione regionale"; D. P. 5 novembre 1949, n. 1182,
art. 2: "... gli uffici periferici del Ministero dell'industria e del
commercio esistenti nel territorio della Regione passano alle
dipendenze della stessa e fanno parte integrante della sua
organizzazione amministrativa"; D. P. 25 giugno 1952, n. 1138, art. 2:
"... gli uffici periferici del Ministero del lavoro e della previdenza
sociale, esistenti nel territorio della Regione, dipendono da questa").
Ciò è tanto più vero quando, poi, come nel caso presente, una
norma, quella dell'art. 2 del D. P. 9 agosto 1956, n. 1111, esclude
testualmente il trasferimento degli organi periferici dello Stato, dei
quali l'Amministrazione regionale può avvalersi, soltanto, "fino a
quando non avrà diversamente provveduto", non si sarà data, cioè,
una propria autonoma organizzazione.
2. - Vero è che la difesa regionale cerca di superare questo grave
ostacolo opposto dalla lettera della legge e dal sistema delle norme di
attuazione, col richiamo all'assurdità di un trasferimento di funzioni
che non significhi nel contempo trasferimento di organi e inserimento
di questi nel nesso organico della Regione e nella dipendenza
gerarchica dall'autorità regionale. Senonché il problema non è
quello di vedere in generale a quale autorità superiore debba essere
proposto il ricorso contro gli atti amministrativi posti in essere
dagli organi dello Stato quando agiscano in funzione di organi
regionali, quando cioè alla Regione è consentito di avvalersi di essi
per esercitare le funzioni che le sono state trasferite: si può
ritenere che per questi atti il ricorso gerarchico debba essere
proposto all'autorità regionale. Il problema è più circoscritto,
posto che deve essere limitato al caso che ha dato origine al presente
conflitto di attribuzione, cioè se tale ricorso all'autorità
regionale debba essere ammesso anche relativamente a quegli atti che
riguardano non già la materia trasferita, nei limiti dell'art. 17
dello Statuto e delle norme di attuazione, dell'igiene, sanità e
assistenza pubblica, ma quella non trasferita della provvista degli
organi periferici statali e dei provvedimenti di carriera, certamente
di pertinenza dello Stato, alla cui organizzazione si riferiscono.
Sotto questo profilo non è nemmeno esatto invocare l'applicazione
dell'art. 17, lett. b e c, dello Statuto regionale.
E sono pure questi i motivi per i quali l'organizzazione periferica
statale non può ritenersi coperta né dall'art. 20, primo comma,
ultima parte, dello Statuto speciale, né dalla norma dell'ultimo comma
dell'art. 1 del D. P. 9 agosto 1956, che quasi identicamente dispone
che nelle materie di competenza dell'Alto Commissariato (ora Ministero
della sanità) "non comprese nel primo comma, l'Amministrazione
regionale svolge un'attività amministrativa secondo le direttive
dell'Alto Commissariato medesimo". Né questa "attività
amministrativa" in materia che non è di competenza della Regione, è
stata a questa delegata dallo Stato con atti espliciti e con un
costante e non equivoco comportamento.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che compete al Ministro per la sanità la decisione dei
ricorsi gerarchici proposti contro i provvedimenti dei medici
provinciali operanti nella Regione siciliana in materia di concorsi a
posti di ufficiale sanitario.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 novembre 1960.
GAETANO AZZARITI - GIUSEPPE CAPPI -
GASPARE AMBROSINI - MARIO COSATTI -
FRANCESCO PANTALEO GABRIELI -
GIUSEPPE CASTELLI AVOLIO - ANTONINO
PAPALDO - NICOLA JAEGER - GIOVANNI
CASSANDRO - BIAGIO PETROCELLI -
ANTONIO MANCA - ALDO SANDULLI -
GIUSEPPE BRANCA - MICHELE FRAGALI.

Spiegazione Sentenza

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