Sentenza N. 65 del 1965
Corte Costituzionale
Data generale
12/07/1965
Data deposito/pubblicazione
12/07/1965
Data dell'udienza in cui è stato assunto
23/06/1965
GIUSEPPE CASTELLI AVOLIO – Prof. ANTONINO PAPALDO – Prof. NICOLA JAEGER
– Prof. GIOVANNI CASSANDRO – Prof. BIAGIO PETROCELLI – Dott. ANTONIO
MANCA – Prof. ALDO SANDULLI – Prof. GIUSEPPE BRANCA – Prof. MICHELE
FRAGALI – Prof. COSTANTINO MORTATI – Prof. GIUSEPPE CHIARELLI – Dott.
GIUSEPPE VERZÌ – Dott. GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI – Prof. FRANCESCO
PAOLO BONIFACIO, Giudici,
siciliana 18 ottobre 1954, n. 37, nonché delle successive leggi di
proroga, e dell’art. 4, primo comma, della legge regionale siciliana 28
aprile 1954, n. 11, promosso con ordinanza emessa il 29 maggio 1964 dal
Tribunale di Catania nel procedimento civile vertente tra l’Istituto
nazionale gestione imposte di consumo (I.N.G.I.C.) e la Compagnia
italiana alberghi turistici (C.I.A.T.S.A.), iscritta al n. 117 del
Registro ordinanze 1964 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica, n. 182 del 25 luglio 1964, e nella Gazzetta Ufficiale della
Regione siciliana, n. 33 del 1 agosto 1964.
Visti gli atti di costituzione dell’I.N.G.I.C. e della C.I.A.T.S.A.
e l’atto di intervento del Presidente della Regione siciliana;
udita nell’udienza pubblica del 3 giugno 1965 la relazione del
Giudice Giovanni Battista Benedetti;
uditi gli avvocati Vincenzo Gueli, per l’I.N.G.I.C., Luigi
Maniscalco Basile, per la C.I.A.T.S.A., e Salvatore Orlando Cascio, per
il Presidente della Regione siciliana.
Con atto di citazione 20 marzo 1962 l’Ufficio delle imposte di
consumo di Catania, gestito dall’Istituto nazionale gestione imposte di
consumo (I.N.G.I.C.) conveniva in giudizio, dinanzi al Tribunale di
Catania, la Compagnia italiana alberghi turistici (C.I.A.T.S.A.)
chiedendo che venisse riconosciuto il suo diritto ad esigere l’imposta
di consumo sui materiali impiegati da detta compagnia nella costruzione
dell’albergo “Jolly” di quella città.
La convenuta, costituitasi in giudizio, resisteva alla domanda
rilevando che nulla essa doveva poiché l’art. 4 della legge regionale
28 aprile 1954, n. 11, poi recepito dall’art. 1 della legge regionale
18 ottobre 1954, n. 37, aveva disposto la esenzione dall’imposta in
questione anche sui materiali impiegati nella costruzione di edifici
destinati ad albergo.
L’I.N.G.I.C., dal canto suo, osservava che le norme richiamate
avevano accordato l’esenzione solo alle case di abitazione e non agli
alberghi; che, comunque, se il beneficio fiscale fosse stato ritenuto
applicabile anche agli alberghi, le stesse norme sarebbero viziate da
illegittimità costituzionale in riferimento agli artt. 15, 17 e 36
dello Statuto siciliano.
Il Tribunale, con ordinanza 29 maggio 1964, dopo aver affermato che
la esenzione dall’imposta in esame è operante anche per gli edifici
adibiti ad albergo, ha osservato, in punto di rilevanza della sollevata
questione di legittimità costituzionale, che oggetto della stessa, in
riferimento ai citati articoli dello Statuto, sono le disposizioni
della legge regionale 18 ottobre 1954, n. 37, e dell’art. 4, comma
primo, della legge regionale 28 aprile 1954, n. 11, cui quella fa
rinvio, nonché quelle delle successive leggi di proroga nella parte in
cui prevedono l’esenzione dall’imposta di consumo per i materiali
impiegati nelle costruzioni di edifici adibiti ad alberghi.
Motivando in ordine alla non manifesta infondatezza l’ordinanza ha
rilevato che l’incostituzionalità delle denunciate disposizioni si
appalesa evidente al lume delle numerose sentenze emesse al riguardo
dalla Corte costituzionale (sentenze nn. 9, 58,113 e 124 del 1957; 60
del 1958 e 77 del 1963), sia perché nella legislazione statale nessuna
esenzione è prevista per i materiali impiegati nelle costruzioni
alberghiere, sia perché l’agevolazione tributaria accordata dalla
Regione viola l’autonomia finanziaria dei Comuni.
L’ordinanza, ritualmente comunicata e notificata alle parti e al
Presidente della Giunta regionale siciliana, è stata pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 182 del 25 luglio 1964 e nella
Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana, n. 33 del 1 agosto 1964.
Nel giudizio dinanzi alla Corte è intervenuto il Presidente della
Regione siciliana, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale
dello Stato, depositando in cancelleria atto di intervento in data 10
luglio 1964. Si sono anche costituiti la C.I.A.T.S.A., rappresentata
dall’avv. Luigi Maniscalco Basile, e l’I.N.G.I.C., col patrocinio degli
avvocati Vincenzo Gueli e Luigi Amaduri, con deposito in cancelleria di
deduzioni rispettivamente in data 20 luglio e 14 agosto 1964.
L’Avvocatura, dopo aver ricordato che le precedenti disposizioni
legislative relative alla esenzione in esame (e precisamente l’art. 8
della legge regionale 18 gennaio 1949, n. 2, che prevedeva la riduzione
del 50 per cento dell’imposta di consumo sui materiali da costruzione
anche per gli edifici destinati ad alberghi, e l’art. 4 della legge
regionale 28 aprile 1954, n. 11) furono considerate costituzionalmente
legittime dall’Alta Corte siciliana con decisioni 16 gennaio 1949 e 11
dicembre 1954, osserva che le norme denunciate non esorbitano dalla
competenza che lo Statuto speciale attribuisce alla Regione in materia
tributaria, né ledono il principio di autonomia degli enti locali.
Sebbene la legislazione nazionale non preveda il beneficio
dell’esenzione dall’imposta di consumo per gli edifici destinati ad
albergo, l’esenzione accordata dalla legge regionale, peraltro limitata
al 31 dicembre 1965, può ritenersi giustificata dalla particolare
situazione ricettizia ed esigenze turistiche della Sicilia.
Rileva, infine, l’Avvocatura che l’art. 14, lett. n, dello Statuto
attribuisce alla Regione competenza legislativa esclusiva in materia di
turismo e di vigilanza alberghiera e che le agevolazioni fiscali
concesse per la costruzione di alberghi costituiscono un mezzo
particolarmente efficace per lo sviluppo del turismo e, quindi, per il
raggiungimento di fini istituzionali della Regione.
La difesa della C.I.A.T.S.A. preliminarmente rileva che la dedotta
censura di incostituzionalità non può essere mossa alla legge
regionale n. 37 del 1954 dal momento che l’Alta Corte con la citata
decisione 31 dicembre 1954 ha esaminato e disatteso la medesima censura
nei riguardi della disposizione contenuta nell’art. 4 della precedente
legge regionale n. 11 del 1954, alla quale la nuova legge fa puro e
semplice rinvio.
Nel merito della questione osserva che l’avere riconosciuto alla
Regione una competenza legislativa, sia pure sussidiaria, nella materia
delle esenzioni fiscali, non significa che la Regione sia tenuta solo a
riprodurre le norme emanate dallo Stato, ma comporta per il legislatore
regionale la possibilità di dettare norme che soddisfino a sue
particolari esigenze (e particolarmente vive e presenti sarebbero le
esigenze regionali nel campo del turismo e della recezione
alberghiera); che gli alberghi sono equiparabili alle “case” essendo
anche essi composti da locali destinati a civile abitazione di tal che
la legislazione nazionale, che prevede l’esenzione per la costruzione
delle case, ben può essere estesa alla costruzione di case particolari
destinate a un particolare tipo di abitazione, quali sono gli alberghi.
La difesa dell’I.N.G.I.C. dal suo canto sostiene che la esenzione
di cui trattasi deve essere considerata costituzionalmente illegittima
sia perché non trova riscontro in un tipo di esenzione delle leggi
statali, sia per l’insussistenza del requisito della sua rispondenza ad
uno specifico interesse regionale.
In ordine poi al richiamo all’art. 14, lett. n, dello Statuto
siciliano, che attribuisce alla Regione una competenza legislativa
esclusiva nella materia “turismo, vigilanza alberghiera e tutela del
paesaggio”, la stessa difesa rileva che esso non è risolutivo perché
la materia alberghiera contemplata da tale norma viene in
considerazione sotto lo specifico aspetto della “vigilanza”
sull’esercizio della relativa industria, come interesse cioè
strumentale rispetto a quello dello sviluppo del turismo nell’Isola.
In una memoria depositata in cancelleria il 18 maggio 1965, il
Presidente della Regione siciliana – non più difeso dall’Avvocatura
generale dello Stato, ma dall’avv. Salvatore Orlando Cascio, giusta
procura speciale acquisita agli atti – ha anzitutto osservato che, per
motivi di rilevanza sul rapporto controverso (avente ad oggetto
l’imposta di consumo sui materiali da costruzione dell’albergo Jolly di
Catania, che si asserisce essere stato ultimato nel dicembre 1957), la
proposta questione di legittimità non può essere estesa alle leggi di
proroga dell’esenzione in esame, ma deve essere circoscritta unicamente
alla legge regionale 18 ottobre 1954, n. 37, la quale appunto accordava
la detta esenzione alle costruzioni ultimate entro il 31 dicembre 1957.
Da tale premessa la difesa della Regione trae quindi la conseguenza
che nella valutazione di tale legge regionale nessun valore può essere
attribuito sia alle modifiche apportate al sistema tributario dello
Stato successivamente al 1957, sia alla evoluzione della giurisprudenza
costituzionale in ordine ai limiti entro i quali può essere esercitata
la competenza normativa tributaria regionale.
Circa la pretesa violazione dell’art. 15 dello Statuto la difesa
aggiunge che se l’esenzione di cui trattasi rappresenta una perdita per
i Comuni, è certo, peraltro, che essa costituisce incentivo per la
creazione di attività e quindi di altre fonti di imposizioni
tributarie comunali.
Anche la difesa della C.I.A.T.S.A., in una memoria ritualmente
depositata in cancelleria, si sofferma sulla necessità di delimitare
l’oggetto del presente giudizio alla sola legge regionale n. 37 del
1954 e di stabilire, in conseguenza, se il beneficio tributario da essa
previsto sia conforme o meno ai principi che informavano l’ordinamento
dello Stato nel tempo in cui detta legge ebbe vigore. Nell’esame di
tale questione – ad avviso della difesa – un rilievo decisivo assume la
sentenza con la quale l’Alta Corte ebbe a riconoscere la legittimità
costituzionale dell’identica esenzione contenuta nell’art. 4 della
legge regionale 28 aprile 1954, n. 11. Ciò in quanto la legge ora in
esame, emanata in uniformità alla detta sentenza, ha conservato la
stessa esenzione. Se la Corte costituzionale, prosegue la difesa, non
dovesse tener conto di tale decisione verrebbe, ex post, a modificare
un profilo essenziale dell’ordinamento tributario regionale già
formatosi prima del 1956, ordinamento di cui la stessa Corte ha già
avuto occasione (sentenza n. 9 del 1957) di prendere atto come di una
realtà “di fatto e di diritto” da tener presente ai fini della
determinazione della consistenza e dei limiti della potestà
legislativa tributaria regionale.
Una memoria difensiva è stata, infine, depositata in termini
dall’I.N.G.I.C. In essa la difesa, dopo aver ulteriormente svolto i
motivi di incostituzionalità della legge impugnata, insiste sulle
conclusioni di illegittimità già prese nelle deduzioni costitutive.
1. – Osserva preliminarmente la Corte che non può essere accolta
l’eccezione sollevata dalle difese della Regione e della C.I.A.T.S.A.,
nelle rispettive memorie difensive, in ordine alla necessità – per
difetto di rilevanza nel giudizio di merito – di limitare l’esame della
proposta questione di legittimità alla sola norma della legge
regionale 18 ottobre 1954, n. 37, riguardante l’esenzione dall’imposta
di consumo sui materiali impiegati nella costruzione di alberghi,
ultimati entro il 31 dicembre 1957.
Stabilire quali norme disciplinino il rapporto controverso e siano
conseguentemente idonee alla definizione dello stesso è accertamento
che appartiene al giudizio di rilevanza che è di competenza del
giudice a quo.
Il Tribunale di Catania ha ritenuto che la controversia sottoposta
al suo esame non possa essere definita senza la risoluzione della
questione di legittimità costituzionale – in riferimento agli artt.
36,17 e 15 dello Statuto – sia della legge regionale n. 37 del 1954,
sia “delle successive leggi di proroga nella parte in cui prevedono la
esenzione dall’imposta di consumo per i materiali impiegati nelle
costruzioni di edifici destinati ad alberghi”. Deve, quindi, la Corte
esaminare la questione nei termini e nella estensione entro i quali le
è stata prospettata nell’ordinanza di rinvio.
A tal proposito è opportuno precisare che le leggi regionali che
verranno prese in considerazione nella dedotta questione di
legittimità sono le seguenti: la citata legge regionale 18 ottobre
1954, n. 37 – il cui art. 1, per la esenzione tributaria in esame, fa
rinvio all’art. 4 della legge regionale 28 aprile 1954, n. 11-; e le
leggi regionali 25 luglio 1957, n. 46,12 novembre 1959, n. 29, le
quali hanno prorogato il beneficio fiscale sopradetto rispettivamente
al 31 dicembre 1959 e al 31 dicembre 1961.
Dell’ultima legge di proroga, la n. 22 del 17 novembre 1961, non
sarà invece necessario occuparsi in quanto la Corte, nelle more del
presente giudizio, ne ha dichiarato l’illegittimità costituzionale
proprio nella parte concernente l’esenzione dall’imposta di consumo sui
materiali da costruzione (sentenza n. 2 del 1965).
2. – La questione in oggetto verte su un tema sul quale la Corte ha
avuto ripetute occasioni di pronunciarsi: quello dei limiti entro i
quali la Regione siciliana può concedere esenzioni dai tributi locali
e, in particolare, dall’imposta di consumo sui materiali da
costruzione.
Sul punto è stato più volte affermato che la norma regionale può
essere considerata costituzionalmente legittima allorché l’esenzione
da essa disposta trovi riscontro in un tipo contemplato dalla legge
nazionale, sia rispondente a interessi propri della Regione e, infine,
non violi l’ampia autonomia finanziaria riconosciuta agli enti locali
(sentenze nn. 58 e 124 del 1957; 60 del 1958 e 2 del 1965).
Ciò posto, occorre vedere se nel caso in esame le norme contenute
nelle leggi regionali impugnate abbiano o meno valicato i cennati
limiti della potestà normativa della Regione.
Per quanto riguarda la legge 18 ottobre 1954, n. 37, la Corte
rileva che la valutazione della medesima va fatta da un diverso angolo
visuale e al lume di criteri del tutto particolari.
Inducono a ciò due circostanze riguardanti rispettivamente il
tempo in cui detta legge ebbe vigore e le ragioni che ne giustificarono
l’emanazione.
Sotto il primo aspetto è a dirsi che la legge – emanata nel 1954 –
concedeva l’esenzione per quegli alberghi la cui costruzione fosse
stata iniziata e condotta a termine nel periodo di tempo decorrente dal
19 ottobre 1954 al 31 dicembre 1957; sotto il secondo profilo va
ricordato che la legge fu emanata dall’Assemblea regionale in
sostituzione della precedente legge 28 aprile 1954, n. 11, la quale,
con decisione 6 ottobre 1954 dell’Alta Corte, era stata dichiarata
costituzionalmente illegittima per non avere escluso dalle agevolazioni
tributarie le case aventi carattere di lusso.
Nella citata sentenza fu, peraltro, esaminata e risolta in senso
affermativo la questione della legittimità costituzionale della
estensione agli alberghi delle agevolazioni fiscali previste per le
case di abitazione, ivi compresa l’esenzione dal tributo in esame.
Orbene, se si tiene conto che la legge n. 37, emanata nel 1954,
ebbe a spiegare la sua efficacia in un arco di tempo nel quale non si
erano ancora potuti compiutamente definire i limiti della potestà
normativa della Regione in tema di esenzioni tributarie; e se
soprattutto si considera che il legislatore regionale, nel conservare
le agevolazioni tributarie per le costruzioni alberghiere, non fece
altro che uniformarsi alla decisione dell’Alta Corte, non potrà non
convenirsi che nei confronti di siffatta legge non sia dato ora
stabilire se essa abbia ecceduto da quei limiti della potestà
normativa tributaria regionale che questa Corte ha in epoca successiva
elaborato e fissato nelle sue sentenze.
Per tali specifiche considerazioni la proposta questione di
legittimità deve ritenersi non fondata nei riguardi di detta legge.
3. – A diversa conclusione si deve, invece, pervenire per le
successive leggi di proroga 25 luglio 1957, n. 46, e 12 dicembre 1959,
n. 29, emanate dopo che erano intervenute le sentenze con le quali
questa Corte aveva puntualizzato i limiti della potestà legislativa
regionale in materia.
Tali leggi non possono essere sottratte all’esame rivolto a
stabilire se il beneficio da esse concesso sia contenuto o meno nei
suddetti limiti.
Circa la corrispondenza tipologica va osservato che, se è vero che
sul piano nazionale non poche sono le leggi che favoriscono l’industria
alberghiera, concedendo sia facilitazioni di credito, sotto forma di
mutui e contributi, sia agevolazioni fiscali alle prime collegate, è
altrettanto vero che nella legislazione statale manca, e non vi è mai
stata, una disposizione riguardante l’esenzione dall’imposta di consumo
sui materiali impiegati nella costruzione di edifici destinati ad
albergo.
Su ciò le stesse difese della Regione e della C.I.A.T.S.A.
convengono, e a nulla vale eccepire che gli alberghi sarebbero in
definitiva delle “case” essendo anch’essi composti di locali destinati
ad abitazione, ragione per cui l’esenzione tributaria prevista dalla
legislazione nazionale per la costruzione delle case ben potrebbe
essere ad essi estesa. Perché vi sia coincidenza tra due tipi di
esenzione è, infatti, necessario che sussista un collegamento tra i
rispettivi fini e portata e che vi sia identità tra le loro zone di
incidenza. Tutto ciò non ricorre nel caso in questione in quanto è
innegabile che diversi sono i presupposti e le finalità cui si
ispirano e tendono i due tipi di benefici.
A giustificare il superamento del limite della corrispondenza di
tipo non giova, infine, rilevare che l’esenzione si riferisce alla
materia del “turismo e vigilanza alberghiera” che l’art. 14, lett. n,
dello Statuto attribuisce alla competenza legislativa esclusiva della
Regione, poiché il legislatore regionale nell’emanare norme contenenti
agevolazioni tributarie è sempre tenuto ad osservare i limiti che sono
propri della potestà legislativa concorrente.
Dai motivi anzi svolti chiaro emerge che le leggi in oggetto non
hanno rispettato i principi ai quali si informa la legislazione dello
Stato e ciò dispensa la Corte da qualsiasi indagine rivolta ad
accertare la sussistenza o meno di uno specifico interesse regionale
che con la esenzione sarebbe stato soddisfatto.
Del pari evidente è l’incostituzionalità delle due leggi di
proroga in riferimento all’art. 15 dello Statuto.
Valgono, in proposito, le argomentazioni poste a base della
sentenza n. 2 del 1965 con la quale è stata dichiarata
l’incostituzionalità della terza legge di proroga, 27 novembre 1961,
n. 22 (pure impugnata in questa sede), proprio nella parte concernente
l’esenzione dall’imposta di consumo sui materiali da costruzione.
Non è consentito alla Regione sottrarre ai Comuni un cespite di
particolare importanza come quello in esame, specie nell’assenza di
quel coordinamento tra la finanza statale, regionale e comunale sulla
cui necessità la Corte ha più volte richiamato l’attenzione. La
legge regionale che esenta dal pagamento di un tributo comunale arreca
infatti danno non solo alle finanze dell’ente locale ma anche a quelle
dello Stato il quale, com’è noto, provvede poi alla integrazione dei
bilanci deficitari comunali.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell’articolo unico della legge regionale siciliana 18 ottobre 1954, n.
37, contenente “sgravi fiscali per le nuove costruzioni edilizie” nella
parte in cui concede la esenzione dalla imposta di consumo per i
materiali impiegati nella costruzione di alberghi;
dichiara l’illegittimità costituzionale, in riferimento agli artt.
36, 17 e 15 dello Statuto speciale per la Regione siciliana, degli
articoli unici delle leggi regionali siciliane 29 luglio 1957, n. 46, e
12 novembre 1959, n. 29, contenenti “proroga delle agevolazioni fiscali
per le nuove costruzioni edilizie stabilite con legge regionale 18
ottobre 1954, n. 37”, nella parte in cui concedono la esenzione dalla
imposta di consumo per i materiali impiegati nella costruzione di
alberghi.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 giugno 1965.
GASPARE AMBROSINI – GIUSEPPE CASTELLI
AVOLIO – ANTONINO PAPALDO – NICOLA
JAEGER – GIOVANNI CASSANDRO – BIAGIO
PETROCELLI – ANTONIO MANCA – ALDO
SANDULLI – GIUSEPPE BRANCA – MICHELE
FRAGALI – COSTANTINO MORTATI –
GIUSEPPE CHIARELLI – GIUSEPPE VERZÌ
– GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI –
FRANCESCO PAOLO BONIFACIO.