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Corte Costituzionale Sentenza 69, 1961

Dati identificativi

Autorità giurisdizionale
Corte Costituzionale
Sezione autorità giurisdizionale
Sezione unica
Sede
Sede unica
Anno
1961
Tipo di provvedimento
Sentenza
Num. identificativo
69
Lingua
Italiano
Data generale
1961-12-22
Data deposito/pubblicazione
1961-12-22
Data dell'udienza in cui è stato assunto
1961-12-07
Numero RG
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Materia
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Parti
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Fonte
Corte Costituzionale - www.cortecostituzionale.it

Testo Sentenza


LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Avv. GIUSEPPE CAPPI, Presidente - Prof.
GASPARE AMBROSINI - Dott. MARIO COSATTI - Prof. FRANCESCO PANTALEO
GABRIELI: - Prof. GIUSEPPE CASTELLI AVOLIO - Prof. ANTONINO PAPALDO -
Prof. NICOLA JAEGER - Prof. GIOVANNI CASSANDRO - Prof. BIAGIO
PETROCELLI - Dott. ANTONIO MANCA - Prof. ALDO SANDULLI - Prof.
GIUSEPPE BRANCA - Prof. MICHELE FRAGALI - Prof. COSTANTINO MORTATI -
Prof. GIUSEPPE CHIARELLI, Giudici,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale delle norme
contenute negli artt. 54 e 57 del D.P.R. 11 gennaio 1956, n. 16, e
della tabella allegata al quadro n. 79 del medesimo decreto, promossi
con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 17 novembre 1959 dal Consiglio di Stato in
sede giurisdizionale, Sezione VI, su ricorso di Crisci Tommaso ed altri
contro il Ministero delle finanze, nonché contro Gaglianone Giovanni
ed altri, iscritta al n. 74 del Registro ordinanze 1960 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 216 del 3 settembre 1960;
2) ordinanza emessa il 17 novembre 1959 dal Consiglio di Stato in
sede giurisdizionale, Sezione VI, su ricorso di Cocchiara Mario,
Ravallese Arturo ed altri contro il Ministero delle finanze, nonché
contro Sulpizii Luigi ed altri, iscritta al n. 75 del Registro
ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 223 del 10 settembre 1960.
Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio
dei Ministri;
udita nell'udienza pubblica dell'8 novembre 1961 la relazione del
Giudice Giovanni Cassandro;
uditi l'avv. Antonio Sorrentino, per Crisci Tommaso e Ravellese
Arturo, e il sostituto avvocato generale dello Stato Valente Simi, per
il Presidente del Consiglio dei Ministri e per il Ministro delle
finanze.

Ritenuto in fatto:
1. - Nel corso di alcuni giudizi pendenti davanti alla VI Sezione
del Consiglio di Stato, fu sollevata la questione della legittimità
costituzionale delle norme contenute negli artt. 54 e 57 del D.P.R. 11
gennaio 1956, n. 16, e della tabella allegata al quadro n. 79 di questo
medesimo decreto. Di questi articoli, il primo (art. 54) stabilisce che
"le carriere del personale degli uffici periferici per i quali sono
attualmente stabiliti per le medesime funzioni ruoli di gruppo A e B,
si distinguono nelle carriere direttive e di concetto, secondo
l'ordinamento previsto dagli allegati quadri numeri 78, 79 e 80" e
indica quali qualifiche comprendano rispettivamente le carriere
direttive e quelle di concetto. A sua volta l'art. 57 dispone che "gli
impiegati appartenenti ai ruoli di gruppo A e B previsti dal primo
comma del precedente art. 54 sono inquadrati, secondo l'ordine di
anzianità di grado posseduta nel ruolo di provenienza", nella
qualifica indicata nel medesimo articolo, il quale, per le carriere
direttive, prevede che nelle qualifiche di direttore di 1 classe ed
equiparato, direttore di 2 classe ed equiparato, vice direttore ed
equiparato, siano inquadrati rispettivamente gli impiegati di gruppo A
e B del grado 6, gli impiegati di gruppo A e B del grado 7, gli
impiegati di gruppo A e B del grado 8. Il medesimo art. 57 stabilisce,
inoltre: 1) che l'inquadramento così previsto avviene per gli
impiegati del gruppo B "previo giudizio favorevole del Consiglio
d'amministrazione in base alle funzioni esercitate ed ai precedenti di
servizio"; 2) che codesti impiegati "non potranno essere scrutinati per
la promozione alla qualifica superiore sino a quando non avranno
maturato l'anzianità prescritta per la promozione medesima i pari
grado provenienti dal ruolo di gruppo A"; 3) che gli impiegati di
gruppo B già inquadrati nel gruppo A e non promossi al grado superiore
per mancanza di posti, qualora i pari grado rimasti al gruppo B con
eguale o minore anzianità abbiano conseguito tale promozione, possono
essere promossi, anche in soprannumero, al grado superiore e inquadrati
secondo la previsione del primo comma di questo medesimo art. 57. Il
quadro 79, infine, elenca le qualifiche delle carriere direttive e di
concetto e i posti di organico, a ciascuna qualifica corrispondenti,
dell'Amministrazione provinciale delle imposte dirette, di quella delle
tasse e imposte indirette sugli affari, e dell'Amministrazione delle
dogane e delle imposte indirette.
2. - Codeste norme, secondo i ricorrenti davanti al Consiglio di
Stato, avrebbero ecceduto dai limiti segnati dalla legge di delegazione
20 dicembre 1954, n. 1181, e, pertanto, sarebbero viziate di
illegittimità costituzionale. In particolare, codesto eccesso dalla
legge di delegazione si concreterebbe sotto un triplice profilo, dando
luogo a tre distinte questioni di legittimità costituzionale. Il
Consiglio di Stato ha ritenuto manifestamente infondata la prima, non
manifestamente infondate le altre e con ordinanza del 17 novembre 1959
ha sospeso il giudizio e ha rimesso le questioni a questa Corte perché
le risolva. Esse sono formulate così nell'ordinanza di rinvio. L'art.
57 del decreto n. 16 del 1956, già riferito, altera "i precostituiti
rapporti di anzianità relativa posseduti da ciascun soggetto in seno
al gruppo di provenienza", e di conseguenza per molti impiegati già
del gruppo A, altera "la posizione giuridica e le relative aspettative
di avanzamento". Esso, così disponendo, si pone in contrasto con
l'art. 2, n. 17, della legge di delegazione, giusta il quale
"l'inquadramento del personale nelle varie carriere e nei gradi o nelle
qualifiche delle stesse", deve avere luogo "con le opportune norme
transitorie dirette ad attuare il graduale passaggio dal vecchio al
nuovo ordinamento, garantendo, comunque, agli impiegati la piena
valutazione del servizio prestato e la conservazione delle posizioni
giuridiche ed economiche acquisite".
L'altra questione sorgerebbe dal fatto che sarebbe stato costituito
col D.P.R. 11 gennaio 1956, n. 16, un nuovo ruolo in contrasto con
l'art. 5 della legge di delegazione, che rinviava ad altri
provvedimenti delegati, da emanare entro due anni, "la revisione degli
organici degli impiegati civili dello Stato, al fine di adeguarli alle
definitive esigenze del servizio". Non avrebbe peso, secondo il
Consiglio di Stato, l'obiezione che l'avvenuto inquadramento comune
degli impiegati di gruppo A e B rappresenti soltanto una materiale
fusione dei due ruoli di origine, che ha lasciato inalterato il numero
complessivo degli impiegati, perché sarebbe da ritenere che la
mescolanza fra gli ordini di anzianità esistenti nell'uno o nell'altro
ruolo ha alterato i rapporti di anzianità relativa in maniera
sufficiente per consentire di affermare che è stato istituito un nuovo
ruolo. "Ogni organico - aggiunge l'ordinanza - è costituito da due
elementi: una progressione di qualifiche ed un rapporto tra la
consistenza numerica di esse. Il variare uno solo di questi elementi
vale a creare un nuovo organico. Ora nella specie, si è appunto
verificata la modifica di quel rapporto".
3. - Le medesime tre questioni di legittimità furono sollevate nel
corso di altri giudizi pendenti davanti alla medesima Sezione VI del
Consiglio di Stato, la quale, con ordinanza di pari data di quella ora
riferita, ha respinto la prima e ritenuto la non manifesta infondatezza
delle altre con una motivazione più diffusa, ma sostanzialmente
identica a quella precedente. Basterà, perciò, rilevare le differenze
che la motivazione di questa ordinanza presenta rispetto alla prima. In
primo luogo, essa ritiene che la possibilità di avanzamento, che è da
porre in relazione alla struttura del ruolo, sia stata alterata dal
fatto che, mentre è rimasto immutato l'organico degli ispettori
generali (ex grado V), con la fusione dei ruoli è aumentato il numero
di coloro che possono aspirarvi da 55 a 90. In secondo luogo, non
sarebbe stato rispettato il rapporto di subordinazione gerarchica che
è uno degli aspetti che concorrono a integrare la posizione giuridica
del pubblico impiegato, e che il nuovo ordinamento definisce e regola
più esattamente che non il precedente (art. 5 D.P.R. 3 maggio 1957, n.
686). La fusione degli antichi ruoli di gruppo A e B sarebbe, in
effetti, influente sulle posizioni gerarchiche acquisite, consentendo
che impiegati provenienti dal gruppo A "risultino collocati in
posizione gerarchica inferiore a quella di antichi impiegati provvisti
di maggiore anzianità di grado, provenienti dal gruppo B". In terzo
luogo, respinge come non influenti gli argomenti che a favore della
legittimità delle norme l'Avvocatura dello Stato vuol trarre dalle
disposizioni particolari, in favore dei funzionari dell'antico gruppo
A, contenute nell'impugnato art. 57 e già ricordate. In quarto ed
ultimo luogo, e relativamente alla seconda questione di legittimità
sol levata, afferma che la fusione dei due ruoli avrebbe modificato,
pur nel rispetto del numero complessivo di posti, la distribuzione
delle qualifiche rispetto agli ultimi gradi, precorrendo così i tempi
segnati al legislatore delegato dall'art. 5 della legge di delegazione.
4. - Nel presente giudizio si sono costituiti i signori dott.
Arturo Ravallese e Tommaso Crisci tutti e due rappresentati e difesi
dall'avv. Antonio Sorrentino. Nelle deduzioni depositate in cancelleria
il 29 luglio 1960 la difesa dei due ricorrenti adduce, a sostegno
dell'affermata illegittimità costituzionale delle norme impugnate, gli
argomenti riportati nelle ordinanze del Consiglio di Stato, alle quali,
pertanto, è sufficiente fare riferimento.
5. - Si è costituito anche il Ministro delle finanze ed è
intervenuto il Presidente del Consiglio, l'uno e l'altro rappresentati
e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato. Le deduzioni e l'atto
di intervento sono stati depositati il 5 agosto 1960.
Premette la difesa dello Stato che un esame della legislazione
relativa alle carriere speciali - da quella anteriore al R.D. 11
novembre 1923, n. 2395, alla riforma attuata con questo decreto e al
riordinamento disposto con la legge 25 gennaio 1940, n. 4 -
persuaderebbe dell'inesistenza di ogni differenza di funzioni e di ogni
distinzione gerarchica tra gli impiegati dei gruppi A e B e della
esistenza della particolarità di un ruolo di gruppo A al quale si
accede da un ruolo di gruppo B. Il legislatore delegato, pertanto,
fondendo in uno solo i due ruoli, non avrebbe violato le norme e i
criteri direttivi della delegazione. Inoltre, la norma dell'art. 2, n.
17, della legge di delegazione non porrebbe un divieto generale e
assoluto di diverso trattamento o di scelta "tra categorie di impiegati
o categorie di requisiti", ma soltanto quello, particolare, di
procedere a modifiche o retrocessioni della integrale posizione
giuridico - economica raggiunta. Detto diversamente, avrebbe imposto il
rispetto del diritto quesito: cioè, giusta la costante giurisprudenza
del Consiglio di Stato, il rispetto della posizione raggiunta, non già
del regolamento, dello statuto, delle aspettative di carriera. Ora la
legge di delegazione ha come suo principio direttivo l'adeguamento
delle qualifiche alle funzioni, che il legislatore delegato doveva
conseguire anche in contrasto con la esistente ripartizione dei ruoli,
nei gruppi A, B, C "secondo lo schema fisso ed amorfo" del titolo di
studio. Appunto in conformità di questo principio la legge delegata
avrebbe ripartito gli impiegati delle cosiddette carriere speciali in
rapporto alle loro funzioni, riservando la qualifica direttiva a quelli
di grado superiore al nono, e senza considerare il titolo di studio -
la laurea -, non richiesto per l'immissione in carriera. Del resto, una
particolare considerazione per i funzionari provenienti dal gruppo A il
legislatore medesimo ha fatto nell'art. 57, segnatamente in quelle
norme che sono state già ricordate.
Ancora meno fondata sarebbe, secondo la difesa dello Stato, la
seconda questione di legittimità costituzionale, che si fonderebbe
sull'errore di considerare il riordinamento delle carriere come
identico alla revisione degli organici, laddove il primo si realizza
nel regolare, secondo il criterio della funzione e della conseguente
responsabilità, l'ordinamento della pubblica Amministrazione, e la
seconda, invece, è conseguenza dell'apprezzamento delle esigenze di
personale: il primo, perciò, è pregiudiziale alla seconda; soltanto
dopo il riordinamento delle carriere potrà procedersi a valutare le
esigenze dell'organico e la conseguente sua revisione.
6. - Questi argomenti sono stati ripresi in una memoria che
l'Avvocatura generale ha depositato il 26 ottobre 1961. In questa
memoria si insiste particolarmente sul punto che, in conseguenza delle
vicende legislative di codeste carriere periferiche speciali, si passò
da un ruolo unico di gruppo B al riconoscimento dell'appartenenza al
gruppo A, a titolo personale, dei funzionari in servizio nel 1923 e
già appartenenti alla prima categoria, alla creazione di un gruppo A,
al quale l'accesso era possibile soltanto attraverso il gruppo B. Ma,
pur con questi provvedimenti, posizione gerarchica e funzioni sarebbero
rimaste inalterate e, in sostanza, identiche per i funzionari dell'uno
e dell'altro ruolo, con la conseguenza che la legge delegata non ha
potuto non riconoscere agli impiegati dei gradi superiori al nono grado
del gruppo B le funzioni direttive che essi svolgevano, e ha dovuto
inquadrare costoro nella carriera direttiva per il principio della
corrispondenza della carriera alla funzione, provvedendo
contemporaneamente, con le già ricordate disposizioni dell'art. 57, a
eliminare gli inconvenienti conseguiti a questo inquadramento.
7. - All'udienza dell'8 novembre 1961 le difese delle parti hanno
illustrato le rispettive tesi difensive e insistito nelle già prese
conclusioni.Considerato in diritto:
1. - I due giudizi, poiché riguardano identiche questioni di
legittimità, possono essere decisi con unica sentenza.
2. - La prima delle due questioni di legittimità costituzionale,
che il Consiglio di Stato ha ritenuto non manifestamente infondate
delle tre sollevate dalle parti, consiste tutta nello stabilire quali
siano il contenuto e i limiti della formula "conservazione delle
posizioni giuridiche acquisite", contenuta nel n. 17 dell'art. 2 della
legge 20 dicembre 1954, n. 1181. È appena necessario, infatti,
osservare che, una volta fissato questo contenuto e stabiliti questi
limiti, saranno insieme fissati e stabiliti il contenuto e i limiti
della delegazione legislativa conferita al Governo, per la parte che
riguarda il presente giudizio.
Le parti private sostengono di quella formula una interpretazione
così vasta da ricomprendere in essa tanto il rispetto dei rapporti di
anzianità relativa, quanto di quelli di subordinazione gerarchica,
quanto, infine, delle aspettative di carriera. La Corte non ritiene che
questa interpretazione sia corretta.
Vero è che non sarebbe esatto ridurre tale formula a quella del
"rispetto dei diritti quesiti" ovvero assimilarla ad altre che si
incontrano nel nostro diritto positivo, come ad esempio quella
dell'art. 227 della legge comunale e provinciale, che vieta di
modificare "il trattamento economico già raggiunto" o "il trattamento
di quiescenza" in vigore ad un momento determinato della carriera degli
impiegati e salariati di Comuni, Provincie e Consorzi. Tuttavia,
l'espressione che il legislatore ha adoperato - "conservazione delle
posizioni giuridiche acquisite" -, si accosta sostanzialmente alle
altre che si sono ricordate, e fa ritenere che quello che la legge
volle che il Governo, delegato ad emanare norme sul nuovo statuto degli
impiegati civili e degli altri dipendenti dello Stato, osservasse - pur
nel minor rigore della formula adoperata, che lascia, come è del resto
di ogni delegazione, una certa discrezionalità al legislatore delegato
-, fosse il rispetto di quanto e soltanto di quanto possa considerarsi
già entrato nel patrimonio giuridico dell'impiegato. Il che non si
può dire davvero dei rapporti gerarchici e delle mere aspettative di
carriera (per le quali, si vuol dire, non si siano verificati i
relativi presupposti giuridici), né, nella specie, dei rapporti di
anzianità relativa, che non potevano non essere in qualche modo
modificati o alterati, una volta che si ritenga, come ha ritenuto il
Consiglio di Stato, che la fusione nell'unica carriera direttiva dei
ruoli di gruppo A e di gruppo B fosse legittima e conforme alla lettera
e allo spirito della legge di delegazione. Del resto, il legislatore
delegato ha pure cercato di eliminare gli inconvenienti che la fusione
dei ruoli di gruppo A e di gruppo B comportava. Sono, appunto, frutto
della cura del Governo di tenersi nei limiti della delegazione,
l'assegnazione automatica degli impiegati del ruolo di gruppo A alla
carriera direttiva nella qualifica corrispondente al grado prima
coperto, e quella, viceversa, non automatica, ma soggetta ad un
giudizio del consiglio di amministrazione "in base alle funzioni
esercitate e ai precedenti di servizio", degli impiegati del ruolo di
gruppo B; la progressione nella carriera in favore degli appartenenti
al ruolo di gruppo A, qualora i rapporti di anzianità fossero tali da
condurre a preporre agli impiegati di ruolo di gruppo A quelli del
ruolo di gruppo B; la disposizione, infine, che vieta di ammettere allo
scrutinio per la promozione alla qualifica superiore gli ex impiegati
di gruppo B fino a quando non abbiano maturato la necessaria anzianità
per l'ammissione a tale scrutinio gli impiegati di pari grado
provenienti dal ruolo di gruppo A.
3. - Nemmeno fondata ritiene la Corte l'altra questione di
legittimità, che sorgerebbe dall'asserito contrasto delle norme
impugnate con l'art. 5 della legge di delegazione. Non può essere
controverso, infatti, che la norma contenuta in quell'articolo
concedesse al Governo la facoltà di procedere alla revisione degli
organici e che questa facoltà consistesse nel modificare il numero dei
posti assegnati a ciascuna qualifica delle diverse carriere "al fine di
adeguarli alle effettive esigenze del servizio". Che essa dovesse
essere esercitata necessariamente in un momento successivo a quello
assegnato al riordinamento delle carriere, si può fondatamente
dubitare. Ma ciò di cui non si può dubitare è che quella revisione
degli organici, intesa come deve essere intesa sulla base della norma
che l'autorizza, non solo non fu esercitata congiuntamente al
riordinamento delle carriere, ma non fu esercitata punto, come è fatto
palese anche dalla circostanza che pende attualmente davanti al
Parlamento un disegno di legge che si propone appunto di attuarla. Né
vale l'obiezione che si legge nell'ordinanza n. 74 che il legislatore
delegato operando "la mescolanza fra gli ordini di anzianità esistenti
nell'uno e nell'altro ruolo" ha creato un nuovo organico, perché
avrebbe insieme alterato il rapporto tra la consistenza numerica delle
varie qualifiche. L'obiezione si riporta, chi ben guardi, a quella
mossa per la prima delle sollevate questioni di legittimità
costituzionale ed è da ritenere, pertanto, egualmente infondata. E da
dire, infatti, anche qui che, una volta considerata legittima la
fusione dei due ruoli del gruppo A e del gruppo B in un'unica carriera
direttiva, questa fusione non poteva non condurre ad una
giustapposizione dei posti rispettiva mente assegnati ai gradi
confluiti ora in un'unica qualifica; giustapposizione che non si può
certo assimilare alla creazione di un nuovo ruolo, a meno che per tale
non s'intenda la sostituzione delle nuove qualifiche ai vecchi gradi:
nel qual caso si dovrebbe dire che ciò è accaduto anche delle
carriere non "speciali".
Non si oppone a questa conclusione il fatto che nella tabella
allegata al quadro 79 sia segnato, accanto a ciascuna qualifica
prevista dall'art. 54 della legge delegata, il numero dei posti
relativi. Quest'aggiunta non modifica la situazione precedente
(ciascuna cifra corrispondendo ad unguem alla somma dei posti assegnati
a ciascun grado dei ruoli di gruppo A e di gruppo B) e non ha
comportato la creazione di nuovi organici, tanto che quelle cifre
poterono essere omesse nel quadro 83 del T.U. approvato con D. P. R 10
gennaio 1957, n. 3, corrispondente al quadro 79 della legge delegata.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
degli artt. 54 e 57 del D.P.R. 11 gennaio 1956, n. 16, in relazione
agli artt. 2, n. 17, e 5 della Legge 20 dicembre 1954, n. 1181, ed in
riferimento agli artt. 76 e 77 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 dicembre 1961.
GIUSEPPE CAPPI - GASPARE AMBROSINI -
MARIO COSATTI - FRANCESCO PANTALEO
GABRIELI - GIUSEPPE CASTELLI AVOLIO -
ANTONINO PAPALDO - NICOLA JAEGER -
GIOVANNI CASSANDRO - BIAGIO
PETROCELLI - ANTONIO MANCA - ALDO
SANDULLI GIUSEPPE BRANCA - MICHELE
FRAGALI - COSTANTINO MORTATI -
GIUSEPPE CHIARELLI.

Spiegazione Sentenza

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