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Corte Costituzionale Sentenza 73, 1961

Dati identificativi

Autorità giurisdizionale
Corte Costituzionale
Sezione autorità giurisdizionale
Sezione unica
Sede
Sede unica
Anno
1961
Tipo di provvedimento
Sentenza
Num. identificativo
73
Lingua
Italiano
Data generale
1961-12-30
Data deposito/pubblicazione
1961-12-30
Data dell'udienza in cui è stato assunto
1961-12-19
Numero RG
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Materia
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Parti
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Fonte
Corte Costituzionale - www.cortecostituzionale.it

Testo Sentenza


LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Avv. GIUSEPPE CAPPI, Presidente - Prof.
GASPARE AMBROSINI - Dott. MARIO COSATTI - Prof. FRANCESCO PANTALEO
GABRIELI - Prof. GIUSEPPE CASTELLI AVOLIO - Prof. ANTONINO PAPALDO -
Prof. NICOLA JAEGER - Prof. GIOVANNI CASSANDRO - Prof. BIAGIO
PETROCELLI - Dott. ANTONIO MANCA - Prof. ALDO SANDULLI - Prof.
GIUSEPPE BRANCA - Prof. MICHELE FRAGALI - Prof. GIUSEPPE CHIARELLI,
Giudici,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio promosso dal Presidente della Giunta provinciale di
Bolzano con ricorso notificato l'8 febbraio 1961, depositato nella
cancelleria della Corte costituzionale il 22 febbraio successivo ed
iscritto al n. 5 del Registro ricorsi 1961, per conflitto di
attribuzione tra la Provincia di Bolzano e la Regione Trentino-Alto
Adige, sorto a seguito della deliberazione della Giunta regionale del
Trentino-Alto Adige del 28 luglio 1960, n. 1311.
Udita nell'udienza pubblica del 22 novembre 1961 la relazione del
Giudice Giuseppe Chiarelli;
uditi l'avv. Karl Tinzl, per il Presidente della Giunta provinciale
di Bolzano, e il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe
Guglielmi, per il Presidente della Regione Trentino-Alto Adige.

Ritenuto in fatto:
L'Azienda elettrica consorziale delle città di Bolzano e Merano,
con deliberazione 10 maggio 1958 (n. 33/4), approvava una transazione,
stipulata dal Commissario straordinario dell'Azienda col dott. Tullio
Menestrina, per la definizione di diverse cause pendenti.
Con provvedimento 29 maggio 1958 (n. 14916/5015), la Giunta
provinciale di Bolzano annullava detta deliberazione, ai sensi
dell'art. 17, ultimo comma, T.U. 15 ottobre 1925, n. 2578, ritenendola
lesiva degli interessi dell'Azienda. Contro il provvedimento della
Giunta, il dott. Menestrina propose ricorso al Ministero dell'interno,
ma questo, con atto 11 aprile 1959, si dichiarò incompetente. Il dott.
Menestrina presentò allora nuovo ricorso alla Giunta regionale del
Trentino-Alto Adige, la quale, con deliberazione 28 luglio 1960, n.
1311, ritenuta la propria competenza, accolse il ricorso, e dichiarò
valida ed operante la deliberazione con cui l'Azienda aveva approvato
la transazione.
In riferimento a tale deliberazione della Giunta regionale, la
Provincia di Bolzano, rappresentata dall'avv. Tinzl, con atto
notificato l'8 febbraio 1961 al Presidente della Giunta regionale e al
Presidente del Consiglio dei Ministri e depositato il 22 febbraio
successivo, ha proposto ricorso per regolamento di competenza,
chiedendo che questa Corte dichiari l'incompetenza della Regione e
della Giunta regionale. Il ricorso rileva che, non esistendo un
rapporto di dipendenza gerarchica tra Provincia e Regione, ed essendo
anzi le Provincie di Trento e di Bolzano fornite di una speciale
autonomia che le pone sullo stesso piano della Regione, manca il
presupposto di un ricorso amministrativo dalla Giunta provinciale alla
Giunta regionale; d'altra parte, l'art. 38 dello Statuto speciale non
comprende fra i poteri della Giunta regionale il controllo sulle Giunte
provinciali, e l'art. 48, nel comprendere fra le attribuzioni della
Giunta provinciale la vigilanza e la tutela sulle Amministrazioni
comunali, sui consorzi ecc., non sottopone l'attività della stessa
Giunta ad alcuna sorveglianza della Giunta regionale. Né la competenza
di quest'ultima può fondarsi sul combinato disposto degli artt. 5, 13
e 92 dello Statuto speciale, in quanto, sostiene la ricorrente, la
competenza legislativa della Regione, di cui all'art. 5, nn. 1 e 6, non
si estende ai controlli di cui trattasi, e manca, quindi, il
presupposto perché, ai sensi dell'art. 13, la Regione possa
esercitare potestà amministrativa in questo campo. Né vale invocare
l'art. 92 dello Statuto speciale, perché la legge dello Stato che, in
mancanza della legge regionale, si dovrebbe applicare, secondo tale
articolo, è il ricordato art. 48 dello stesso Statuto; se così non
fosse, si dovrebbe continuare ad applicare l'art. 17 della legge 15
ottobre 1925, secondo cui competente a decidere il ricorso contro
l'atto di controllo negativo della Giunta provinciale sarebbe il
Ministro per l'interno.
Si è costituita in giudizio la Regione Trentino-Alto Adige,
rappresentata dall'Avvocatura generale dello Stato, con deduzioni
depositate il 25 febbraio 1961. In esse si sostiene che è ammissibile
il ricorso amministrativo alla Regione contro atti della Provincia, in
quanto, pur non sussistendo un vero e proprio rapporto di gerarchia tra
la Giunta provinciale e la Giunta regionale, non v'è tra esse
un'assoluta estraneità, e il ricorso amministrativo è ben
giustificato per la maggiore sfera di competenza della seconda, e
perché le autonomie delle due Provincie si inseriscono nell'unitaria
rappresentanza di interessi attribuita alla Regione. Si considera,
inoltre, che la Regione, per l'art. 5, nn. 1 e 2, dello Statuto
speciale, può disciplinare legislativamente la vigilanza e la tutela
sugli enti locali, e per l'art. 13 può esercitare fin d'ora le
potestà attribuite dall'ordinamento agli organi dello Stato. D'altra
parte, le dette competenze della Regione e delle Provincie trovano un
limite nei principi fissati dalle leggi dello Stato, tra cui è da
annoverare il principio della non definitività degli atti di controllo
negativi e repressivi, enunciato nell'art. 343 della legge comunale e
provinciale del 1934. La non definitività di tali atti non è
contraddetta dall'art. 48, n. 5, dello Statuto speciale, mentre è
confermata dagli artt. 13 e 38, che attribuiscono alla Giunta regionale
l'attività amministrativa per gli affari di interesse regionale, ed in
particolare le potestà che l'ordinamento preesistente attribuiva agli
organi dello Stato. Escluso, quindi, che possa considerarsi tuttora in
vigore il potere del Ministro per l'interno di decidere i ricorsi de
quibus, la Regione conclude perché sia dichiarata la competenza della
Giunta regionale.
La Provincia di Bolzano, in data 6 novembre 1961, ha presentato
un'ampia memoria illustrativa. In essa si riafferma il carattere
definitivo degli atti di controllo emessi dalla Giunta provinciale,
desumendolo dagli artt. 48, n. 5, e 38 dello Statuto speciale, e
dall'art. 63 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, sugli organi delle
Regioni di diritto comune. Si soggiunge che, se dovesse applicarsi
l'art. 343 della legge comunale e provinciale 1934, competente a
decidere il ricorso contro gli atti di controllo negativi della Giunta
provinciale sarebbe il Ministro per l'interno, e mai la Giunta
regionale. Quanto all'art. 13 dello Statuto speciale, la difesa della
Provincia osserva che, per interpretazione acquisita, presupposto per
il passaggio del potere amministrativo dallo Stato agli organi
regionali è che siano state emanate le norme di attuazione o che
l'ente abbia fatto uso del potere legislativo in materia: presupposti,
entrambi, non sussistenti nella specie. Né, d'altra parte, la Regione
avrebbe potuto con sue leggi attribuire alla propria Giunta un potere
di controllo su atti della Giunta provinciale, previsti da norma
statutaria che non contempla quel controllo; in ogni caso, poi, la
potestà legislativa della Regione avrebbe trovato un limite nel
ricordato art. 63 della legge 10 febbraio 1953, n. 62, che attribuisce
carattere definitivo agli atti di controllo degli organi regionali.
Infine, ricordata la posizione di parità delle Provincie con la
Regione nelle materie assegnate alle prime dallo Statuto, la memoria
nega che, in mancanza di una norma positiva ed esplicita, si possa
attribuire una competenza di controllo alla Regione, ed esclude che,
nella specie, possa configurarsi un ricorso gerarchico improprio,
giacché il ricorso gerarchico presuppone, nell'autorità a cui è
affidato il riesame, la stessa competenza di quella che ha emesso
l'atto.
L'Avvocatura dello Stato ha presentato memoria in data 30 settembre
1961. In essa si richiama un parere del Consiglio di Stato, facendo
proprie le ragioni in base alle quali è stato ritenuto che per l'art.
13 dello Statuto speciale, si è verificato ope legis il trasferimento
delle funzioni amministrative dallo Stato alla Regione, e che l'art.
343 del T.U. 3 marzo 1934, n. 383, sostituito dall'art. 18 della legge
9 giugno 1947, n. 530, deve trovare applicazione nell'ordinamento
regionale. Non può, infatti, ritenersi che in tale ordinamento siano
venute a cessare le funzioni innanzi esercitate dall'Amministrazione
centrale dello Stato nei confronti degli organi periferici di vigilanza
e tutela. Che non ci sia stata una volontà abrogativa, in tal senso,
si desume, attraverso una interpretazione sistematica, dallo Statuto
regionale, il quale ha stabilito una correlazione tra la potestà
legislativa della Regione, comprensiva dell'ordinamento dei Comuni,
delle Provincie e degli enti locali (e, quindi, dei relativi
controlli), e la sua potestà amministrativa, che conseguentemente si
estende alle funzioni di vigilanza e tutela. Tali funzioni sono da
ritenere comprese tra gli affari amministrativi di interesse regionale,
attribuiti alla competenza della Giunta regionale, alla quale va
riconosciuta una posizione di supremazia amministrativa rispetto alla
Giunta provinciale. L'esposta tesi trova conferma, conclude la memoria,
nell'art. 130 Cost., che attribuisce agli organi regionali i controlli
su gli atti dei Comuni, delle Provincie e degli enti locali, ed in
altre norme di legge, che espressamente prevedono il ricorso alla
Giunta regionale avverso provvedimenti della Giunta provinciale.Considerato in diritto:
Il ricorso della Provincia di Bolzano pone la questione se contro
un atto della Giunta provinciale di Trento o di Bolzano, che neghi
l'approvazione al provvedimento di un ente soggetto alla sua vigilanza
e tutela ai sensi dell'art. 48, n. 4, dello Statuto speciale, sia
ammesso ricorso gerarchico improprio alla Giunta regionale, in
applicazione dell'art. 343, secondo comma, T.U. legge comunale e
provinciale 3 marzo 1934, n. 383, successivamente modificato.
Osserva la Corte che l'ordinamento regionale, previsto dalla
Costituzione e instaurato dagli Statuti per le Regioni a ordinamento
speciale, ha dato luogo a un sistema di autonomie e di decentramento,
che comprende la disciplina dei controlli sugli atti delle Provincie,
dei Comuni e degli altri enti locali. Tale disciplina, basata sull'art.
130 Cost., è contenuta in norme dei singoli Statuti e, in maniera
organica, nella legge 10 febbraio 1953, n. 62, sulle Regioni a statuto
ordinario. Una applicazione del principio di autonomia, sui cui si
fonda il sistema, e del criterio di decentramento, secondo cui la
Costituzione vuole sia esercitato il controllo sugli enti locali (art.
130 cit.), consiste nel carattere definitivo delle pronuncie degli
organi a cui è affidato il detto controllo. La impugnabilità di esse
in via amministrativa, infatti, implicherebbe una posizione di
subordinazione gerarchica di tali organi, quanto meno impropria, che
contrasterebbe con l'autonomia dell'ente a cui essi appartengono. È
noto, del resto, che la definitività degli atti di controllo, nel
campo dell'ordinamento regionale, è enunciata nell'art. 63 della
citata legge n. 62 del 1953: e questa Corte ha già avuto occasione di
affermare che, pur riferendosi tale legge alle Regioni a statuto
ordinario, da essa possono desumersi i principi delle leggi dello
Stato, a cui si richiamano gli Statuti delle Regioni a ordinamento
speciale. È vero che tali principi possono dedursi anche da altre
norme statali sui controlli amministrativi, ma solo in quanto si
inquadrino nel sistema dell'ordinamento regionale, e nei suoi principi
fondamentali, costituzionalmente garantiti. Non è questo il caso, a
giudizio della Corte, della disposizione dell'art. 343, secondo comma,
legge comunale e provinciale 1934, giacché detta disposizione
introdurrebbe nell'ordinamento regionale una figura di ricorso
gerarchico improprio, in antitesi coi richiamati principi di autonomia.
Può aggiungersi che, se si fosse voluto riprodurre in tale ordinamento
quella eccezione al generale principio della definitività degli atti
degli enti autarchici, che è rappresentata dal secondo comma dell'art.
343, lo si sarebbe detto esplicitamente nel ricordato art. 63 della
legge 10 febbraio 1953, n. 62: avendo, invece, detto articolo stabilita
indiscriminatamente la definitività degli atti di controllo per le
Regioni a statuto ordinario, si è portati a riconoscere a maggior
ragione tale carattere negli atti di controllo compresi negli Statuti
speciali, che attribuiscono una più ampia e penetrante autonomia alle
rispettive Regioni.
Le esposte considerazioni vanno riferite al caso in oggetto.
Lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, nell'art. 48, n. 5,
ha assegnato alle Giunte provinciali quei poteri di controllo sui
Comuni e gli enti locali, che gli altri Statuti speciali hanno affidato
ad organi della Regione (art. 46 Stat. sardo; art. 43 Stat. Valle
d'Aosta). E questo un aspetto della particolare autonomia che si è
inteso attribuire alle Provincie di Trento e di Bolzano. In
applicazione dei principi innanzi esposti, deve ritenersi che gli atti
di controllo compiuti dalle dette Provincie abbiano quel carattere di
definitività che è proprio, nell'ordinamento regionale, delle
pronuncie di controllo sugli atti degli enti locali.
Né lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige contiene
elementi da cui possa desumersi una deroga all'enunciato principio.
Secondo la tesi della Regione si dovrebbe configurare, come si è
detto, un ricorso gerarchico improprio alla Giunta regionale contro i
cosiddetti atti di controllo negativi emessi dalla Giunta provinciale.
Se non che va osservato, in proposito, che è ormai pacifico in
giurisprudenza e in dottrina che il ricorso gerarchico improprio è un
rimedio eccezionale, che deve essere espressamente previsto dalla
legge. Nella specie, non solo non è contemplato dallo Statuto, ma
l'ammissibilità di esso non si può neanche desumere dai richiami in
questo contenuti alle potestà e alle leggi dello Stato, né si
inquadra nei rapporti tra Provincia e Regione, quali sono garantiti
dallo stesso Statuto. A dimostrarlo è sufficiente una breve analisi
delle norme su cui si è imperniata la discussione tra le parti.
L'art. 5 dello Statuto speciale attribuisce alla potestà
legislativa secondaria della Regione l'"ordinamento dei Comuni e delle
Provincie". Prescindendo dalla questione se tale indicazione comprende
la materia dei controlli e se la Regione, nell'esercizio della detta
competenza, possa attribuire a se stessa dei poteri in questa materia,
è rilevante la considerazione che la competenza legislativa regionale
di cui al detto art. 5 trova un limite nei "principi stabiliti dalle
leggi dello Stato". Ora se - come si è visto - la definitività degli
atti di controllo è un principio stabilito dalla legge dello Stato in
relazione all'ordinamento regionale, e deriva, per di più, dai
principi costituzionali di autonomia e di decentramento, ne consegue
che in nessun caso la Regione potrebbe derogare, con una propria legge,
al detto principio. A parte il fatto che una tale legge non è stata,
nella specie, emanata dalla Regione.
Ulteriore conseguenza è che non vale a dimostrare l'ammissibilità
del ricorso in questione far riferimento all'art. 13 dello stesso
Statuto. Tale articolo attribuisce, rispettivamente, alla Regione e
alla Provincia le potestà amministrative già dello Stato, nelle
materie e nei limiti in cui Regione e Provincia hanno competenza
legislativa; ma, se la competenza legislativa della Regione ha un
limite nella inderogabilità del principio della definitività degli
atti di controllo, manca il presupposto perché la Regione possa essere
considerata titolare di una potestà amministrativa di conoscere
dell'impugnativa contro i detti atti.
Risulta, invece, chiaramente dallo Statuto che la potestà di
controllo sugli atti dei Comuni e degli altri enti locali, già
esercitata da organi statali, è stata interamente trasferita alla
Provincia, senza possibilità di ulteriori gravami.
È vero che la disposizione dell'art. 48, n. 5, dello Statuto
speciale, richiede l'integrazione di altre norme, relative ai casi, ai
modi e ai procedimenti di vigilanza e di tutela, e che, in mancanza di
leggi regionali o provinciali, per l'art. 92 dello Statuto si applicano
le leggi dello Stato; ma tali leggi si applicano nell'ambito delle
competenze attribuite alla Regione o alla Provincia e non si può,
attraverso il riferimento ad esse, riconoscere alla Regione una
competenza che non le sia stata già attribuita dallo Statuto.
Né vale richiamarsi all'art. 38, n. 1, dello Statuto speciale, che
attribuisce alla Giunta regionale l'"attività amministrativa per gli
affari di interesse regionale": in primo luogo, è chiaro che la norma
intende far riferimento all'amministrazione cosiddetta attiva; in
secondo luogo, la decisione di ricorsi, anche in materia di pura
legittimità, non può considerarsi affare di interesse regionale e,
quando anche la Regione potesse essere ritenuta titolare di un
interesse alla legittimità degli atti delle Provincie, da ciò non
deriverebbe un suo potere di decidere ricorsi contro tali atti.
Maggior pregio non ha la considerazione che la Regione ha una sfera
di interessi più ampia di quella della Provincia. A parte il fatto,
per se stesso decisivo, che la maggiore ampiezza di interessi non basta
a determinare un rapporto di gerarchia impropria, che - come si è
visto - solo la legge può, eccezionalmente ed esplicitamente,
stabilire tra enti autonomi, va riconosciuto che lo Statuto del
Trentino-Alto Adige ha compiuto una precisa e del tutto particolare
distribuzione di competenze tra Regione e Provincia legge che non può
essere alterata dalla indubbia esigenza che l'attività delle Provincie
si svolga in armonia con gli interessi della Regione, nel quadro
dell'unitario ordinamento dello Stato.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che non spetta alla Regione Trentino-Alto Adige decidere
ricorsi proposti avverso atti di controllo adottati dalla Giunta
provinciale ai sensi dell'art. 48 dello Statuto speciale Trentino-Alto
Adige;
annulla per conseguenza la deliberazione della Giunta regionale del
Trentino-Alto Adige 28 luglio 1960, n. 1311.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 dicembre 1961.
GIUSEPPE CAPPI - GASPARE AMBROSINI -
MARIO COSATTI - FRANCESCO PANTALEO
GABRIELI - GIUSEPPE CASTELLI AVOLIO -
ANTONINO PAPALDO - NICOLA JAEGER -
GIOVANNI CASSANDRO - BIAGIO
PETROCELLI - ANTONIO MANCA - ALDO
SANDULLI - GIUSEPPE BRANCA - MICHELE
FRAGALI - GIUSEPPE CHIARELLI.

Spiegazione Sentenza

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