Sentenza N. 78 del 1971
Corte Costituzionale
Data generale
26/04/1971
Data deposito/pubblicazione
26/04/1971
Data dell'udienza in cui è stato assunto
21/04/1971
MICHELE FRAGALI – Prof. COSTANTINO MORTATI – Prof. GIUSEPPE CHIARELLI
– Dott. GIUSEPPE VERZÌ – Prof. FRANCESCO PAOLO BONIFACIO – Dott.
LUIGI OGGIONI – Dott. ANGELO DE MARCO – Avv. ERCOLE ROCCHETTI – Prof.
ENZO CAPALOZZA – Prof. VINCENZO MICHELE TRIMARCHI – Prof. VEZIO
CRISAFULLI – Dott. NICOLA REALE – Prof. PAOLO ROSSI, Giudici,
siciliana, notificato il 18 luglio 1970, depositato in cancelleria il
21 successivo ed iscritto al n. 9 del registro ricorsi 1970, per
conflitto di attribuzione determinato dalla circolare del Ministero del
lavoro e della previdenza sociale 9 maggio 1970, n. 131159-16-1355,
recante ” disposizioni in materia di collocamento e di accertamento dei
lavoratori agricoli ai fini previdenziali ed assistenziali”.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell’udienza pubblica del 28 gennaio 1971 il Giudice relatore
Giuseppe Chiarelli;
uditi gli avvocati Salvatore Villari e Antonino Sansone, per la
Regione siciliana, ed il sostituto avvocato generale dello Stato
Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Il Presidente della Regione siciliana, con atto 18 luglio 1970, ha
proposto ricorso contro il Presidente del Consiglio dei ministri per
regolamento di competenza tra la Regione e lo Stato, conseguente a
conflitto di attribuzione determinato dalla circolare del Ministero del
lavoro e della previdenza sociale 9 maggio 1970, n. 131159-16-1355,
avente per oggetto: “Decreto legge 3 febbraio 1970, n. 7, convertito
con modificazioni in legge 11 marzo 1970, n. 83. Disposizioni in
materia di collocamento e di accertamento dei lavoratori agricoli ai
fini previdenziali ed assistenziali”. Premesso che la materia del
collocamento è di competenza della Regione, ex art. 17 lett. f dello
Statuto, col ricorso si chiede che la Corte dichiari la competenza
dell’Assessore regionale per il lavoro e la cooperazione a nominare le
Commissioni regionali e provinciali di collocamento, secondo la legge
regionale sul collocamento 27 dicembre 1969, n. 52; a decidere i
ricorsi al Ministro del lavoro previsti dal predetto decreto legge n. 7
del 1970; a impartire istruzioni agli uffici dipendenti del lavoro per
il coordinamento dell’attività delle Commissioni disciplinate dalla
legislazione statale e dalla citata legge regionale. Si chiede
conseguentemente che sia annullata la circolare ministeriale citata,
nella parte in cui, omettendo di precisare la delimitazione, rispetto
al territorio della Regione siciliana, della competenza delle
Commissioni ex d.l. 1970 n. 7, invade la competenza della Regione.
Con atto 6 agosto 1970 si è costituito il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello
Stato. In esso si eccepisce preliminarmente la inammissibilità del
ricorso, per verificatasi acquiescenza da parte della Regione al
decreto legge n. 7 del 1970 e alla legge di conversione. Nel merito si
rileva che la competenza della Regione di cui all’art. 17 dello Statuto
è secondaria rispetto a quella dello Stato, e pertanto la legge
regionale n. 52 del 1969 è da considerare caducata per effetto del
decreto legge n. 7 del 1970, non essendo conforme ai principi da questo
introdotti nella legislazione statale. Si nega quindi che nella Regione
possa continuare ad esistere l’apparato organizzativo previsto da
quella legge e si chiede pertanto la reiezione del ricorso, ove non sia
dichiarato inammissibile.
Le ragioni hic et inde dedotte sono state sviluppate dalle parti in
successive memorie. La difesa della Regione, nella sua memoria, ha
inoltre sollevato la questione di legittimità costituzionale degli
artt. 2, 4, 6 e 17 del decreto legge n. 7 del 1970, per violazione
dell’art. 17 lett. f dello Statuto e delle norme di attuazione in
materia di lavoro e previdenza sociale di cui al d.P.R. 25 giugno 1957,
n. 138.
Nella discussione orale le difese di entrambe le parti hanno
illustrato i rispettivi argomenti. L’Avvocatura dello Stato si è
opposta alla eccezione di illegittimità costituzionale proposta ex
adverso.
1. – Il conflitto di attribuzione su cui la Corte è chiamata a
decidere è stato originato dalla circolare del Ministero del lavoro 9
maggio 1970, contenente disposizioni di esecuzione del decreto legge 3
febbraio 1970, n. 7, e della legge di conversione 11 marzo 1970, n. 83,
concernenti il collocamento e l’accertamento ai fini previdenziali e
assistenziali dei lavoratori agricoli. Si assume dalla Regione che,
essendo la materia del collocamento di sua competenza per l’art. 17
lett. f dello Statuto, ed essendo regolata dalla vigente legge
regionale 27 dicembre 1969, n. 52, il decreto legge n. 7 del 1970 non
sarebbe applicabile in Sicilia nella parte riguardante il collocamento.
La circolare ministeriale avrebbe pertanto invaso la competenza della
Regione, violando l’art. 20 dello Statuto in relazione al predetto art.
17 lett. f, col non precisare che, nel territorio della Regione, alle
Commissioni previste dal decreto legge n. 7 del 1970, di nomina del
Ministro, spettano soltanto le attribuzioni in materia di accertamento
a fini previdenziali, mentre sarebbe rimasta inalterata, anche per
quanto riguarda la manodopera agricola, la competenza in materia di
collocamento delle Commissioni previste dalla legge regionale n. 52 del
1969, di nomina dell’Assessore al lavoro. A quest’ultimo spetterebbe
anche la decisione dei ricorsi previsti dal decreto legge n. 7 e
l’emanazione delle istruzioni per il coordinamento delle attività
delle Commissioni.
Nella memoria la difesa della Regione ha successivamente sollevato
eccezione di legittimità costituzionale delle norme del decreto legge
n. 7 riguardanti la composizione delle Commissioni e la decisione dei
ricorsi.
La difesa dello Stato ha eccepito preliminarmente la
inammissibilità del ricorso, per avvenuta acquiescenza della Regione
al decreto legge n. 7 del 1970, non impugnato a suo tempo. Nel merito
ha sostenuto che la legge regionale n. 52 del 1969 sul collocamento,
riguardante anche i lavoratori agricoli, emanata nell’esercizio di una
competenza legislativa secondaria della Regione, deve ritenersi
caducata per effetto del citato decreto legge, che ha introdotto nella
legislazione statale nuovi principi, stabilendo, per i lavoratori
agricoli, l’interdipendenza delle funzioni di collocamento e di quelle
di accertamento a fini previdenziali e la unificazione dei compiti
delle Commissioni regionali e provinciali, la cui nomina spetta allo
Stato.
Oggetto del presente giudizio è pertanto il regolamento delle
competenze tra Stato e Regione in materia di collocamento e di
accertamento previdenziale della manodopera agricola, in riferimento
agli artt. 20 e 17 lett. f dello Statuto e in relazione al decreto
legge n. 7 del 1970, convertito nella legge n. 83 dello stesso anno.
2. – L’eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata
dall’Avvocatura dello Stato, non può essere accolta, in conformità a
precedenti decisioni di questa Corte, dato il carattere autonomo
dell’atto amministrativo che nel presente giudizio si assume abbia
violato la competenza regionale.
Va parimenti disattesa l’eccezione di illegittimità costituzionale
prospettata dalla difesa della Regione, giacché la risoluzione del
proposto conflitto e la definizione delle competenze contestate non
sono condizionate dalla decisione di essa.
3. – Nel merito, osserva la Corte che, come ebbe occasione di
dichiarare in una precedente sentenza (n. 7 del 1957), la materia del
collocamento rientra nella competenza legislativa concorrente della
Regione siciliana (art. 17 lett. f Statuto) e nella sua competenza
amministrativa (ex art. 20 Statuto).
Per quanto riguarda, invece, l’accertamento dei lavoratori agricoli
e la formazione dei loro elenchi nominativi ai fini previdenziali, la
competenza spetta allo Stato, dato il carattere nazionale del sistema
della previdenza e degli enti a cui è affidata la sua attuazione
(sentenza n. 59 del 1966).
Il decreto legge n. 7 del 1970 ha unificato, per i lavoratori
agricoli, le modalità dell’accertamento contributivo, collegando il
sistema dell’accertamento con quello del collocamento; ha attribuito i
poteri deliberativi ad apposite Commissioni; e ha stabilito la
rappresentanza, in queste ultime, delle categorie interessate, con
prevalenza della rappresentanza dei lavoratori.
In quanto il detto decreto legge attiene alla disciplina del
sistema previdenziale dei lavoratori agricoli, di competenza dello
Stato, esso è applicabile nella Regione siciliana. A ciò non osta
l’aver connesso l’accertamento dei titolari dei diritti previdenziali
col servizio del collocamento, giacché la competenza secondaria della
Regione in materia di collocamento non può costituire limite o
impedimento all’esercizio da parte dello Stato della sua competenza in
materia di previdenza, e non può privare lo Stato della possibilità
di collegare il detto accertamento col servizio del collocamento, se
l’unificazione dei servizi è ritenuta necessaria nell’interesse
generale, per la migliore attuazione in tutto il territorio nazionale
del sistema previdenziale.
Dall’applicabilità nella Regione del decreto legge n. 7 del 1970
consegue, non la caducazione della legge regionale 27 dicembre 1969 sul
collocamento, ma una riduzione della sua sfera d’efficacia ai
lavoratori non agricoli. Poiché infatti, quel decreto ha enucleato
dalla disciplina generale del collocamento la disciplina riguardante la
manodopera agricola, nell’ordinamento statale come nel regionale le
leggi sul collocamento in generale non sono applicabili nel settore
dell’agricoltura.
Ulteriore conseguenza è che nella Regione l’accertamento dei
lavoratori agricoli a fini previdenziali non può essere organizzato
con un sistema difforme da quello previsto dal decreto n. 7 del 1970.
Già nella ricordata sentenza n. 59 del 1966 la Corte affermò che la
Regione non può organizzare nel suo territorio il servizio
dell’accertamento previdenziale in modo diverso dallo Stato. La Regione
non può pertanto mantenere, per quanto riguarda la manodopera
agricola, la separazione del servizio del collocamento da quello
dell’accertamento e delle relative organizzazioni, impedendo nel
proprio territorio l’attuazione della disciplina unitaria voluta dal
legislatore statale per fini di interesse generale.
In concreto, è da escludere che le funzioni attinenti al
collocamento della manodopera agricola continuino, in Sicilia, ad
essere esercitate dalle Commissioni di cui alla legge regionale del
1969, e che soltanto quelle attinenti alla compilazione degli elenchi a
fini previdenziali siano esercitate dalle Commissioni previste dal
decreto legge n. 7 del 1970.
A ciò si oppone, oltre che il principio del coordinamento dei
servizi, degli uffici e dei procedimenti, il principio della
rappresentanza delle categorie interessate, di cui al detto decreto. È
vero che la rappresentanza delle categorie, con prevalenza di quelle
dei lavoratori, è anche richiesta dalla legge regionale del 1969; ma
tale rappresentanza è ivi stabilita in riferimento a tutti i settori
della produzione, insieme considerati, mentre per il decreto n. 7 del
1970 si richiede la rappresentanza dei lavoratori e dei datori di
lavoro dell’agricoltura.
4. – Dalle precedenti considerazioni non deriva che per effetto del
decreto n. 7 sia venuta meno, per quanto riguarda la manodopera
agricola, la competenza secondaria della Regione in materia di
collocamento. La legge ordinaria dello Stato non può infatti spostare,
con l’adozione di determinati principi, le competenze
costituzionalmente garantite.
Pertanto, ferma restando l’unitaria organizzazione dei servizi
stabilita dalla legge dello Stato ai fini della disciplina del sistema
previdenziale, di sua competenza, la Regione, nel rispetto dei principi
fissati nel decreto n. 7 e nella legge di conversione, potrà emanare,
limitatamente a quanto riguarda la disciplina del collocamento,
disposizioni di adattamento delle norme di quel decreto alle condizioni
particolari e agli interessi propri della Regione (art. 17 Statuto).
Quanto alle funzioni amministrative, è da tener presente che, in
attuazione dell’art. 20 e in relazione all’art. 17 lett. f dello
Statuto, il d.P.R. 25 giugno 1952, n. 1138 (norme d’attuazione in
materia di lavoro), dispose il trasferimento all’Amministrazione
regionale delle attribuzioni del Ministero del lavoro e della
previdenza e pose alle dipendenze della Regione gli uffici periferici
del Ministero stesso (art. 2). In conformità a dette norme, la legge
regionale 23 gennaio’ 1957, n. 2, stabilì successivamente che le
funzioni esecutive e amministrative previste dalla legge nazionale sul
collocamento sono esercitate nella Regione dall’Assessore al lavoro
(art. 1) e dispose che è devoluta all’Assessore la nomina delle
Commissioni provinciali di cui alla detta legge (art. 5).
L’avvenuta devoluzione di tale competenza all’Assessore trovò
conferma nella già ricordata sentenza n. 7 del 1957 e in altra
successiva (sentenza n. 38 del 1957) di questa Corte, la quale ha più
recentemente affermato che “la Regione (siciliana) in materia di
rapporti di lavoro, a parte la potestà legislativa concorrente, ha una
competenza amministrativa, che consiste nell’esercizio, nel territorio
regionale, delle attribuzioni del Ministero del lavoro e della
previdenza sociale”(sentenza n. 69 del 1968).
In base alle norme innanzi richiamate, e in conformità alla
ricordata giurisprudenza, ritiene la Corte che vada riconosciuta la
competenza dell’Assessore regionale a nominare le Commissioni previste
dal decreto legge n. 7 del 1970.
L’esercizio di tale competenza da parte dell’organo regionale non
trova ostacolo nella connessione stabilita dal detto decreto tra il
collocamento della manodopera e l’accertamento a fini previdenziali.
Ciò che alla Regione non è consentito è di organizzare e di attuare,
per il lavoro agricolo, un sistema di collocamento indipendente dalla
funzione di accertamento a fini previdenziali e contrastante con i
principi stabiliti nella legge dello Stato; ma l’utilizzazione ai fini
dell’accertamento previdenziale delle risultanze del collocamento non
esclude l’utilizzazione dell’attività degli organi regionali per
l’attuazione della legge statale, in conformità e nei limiti delle
competenze proprie di essi. In particolare, non esclude la competenza
dell’Assessore regionale a nominare le Commissioni di cui al decreto
legge n. 7, restando ferme le attribuzioni ad esse conferite dallo
stesso decreto: la nomina da parte dell’Assessore non influisce,
infatti, sul sistema previdenziale dei lavoratori agricoli e sulla
relativa gestione.
Le stesse ragioni valgono quanto alla competenza dell’Assessore a
decidere i ricorsi contro l’iscrizione o la mancata iscrizione negli
elenchi dei lavoratori agricoli o contro le giornate di lavoro
assegnate, di cui all’art. 17 del decreto legge n. 7 del 1970.
Quanto alla facoltà di emanare istruzioni, va riconosciuta la
competenza del Ministero del lavoro e della previdenza sociale ad
impartirle, per l’applicazione della legge statale, tramite l’Assessore
regionale, e la competenza dell’Assessore per quanto riguarda
l’attività relativa al collocamento, nel rispetto, da parte di
entrambi, dei limiti delle rispettive attribuzioni.
In base alle esposte ragioni il richiesto regolamento di
attribuzione va risolto riconoscendo ai detti organi le competenze di
cui innanzi, non in virtù della legge regionale n. 52 del 1969, ma in
conformità all’art. 20 dello Statuto, in relazione all’art. 17 lett.
f, e all’art. 1 delle norme di attuazione in materia di lavoro e
previdenza sociale (d.P.R. 25 giugno 1952, n. 1138).
Per le stesse ragioni, la circolare impugnata va annullata
limitatamente alla parte in cui non ha tenuto conto dell’avvenuto
trasferimento all’Assessore regionale delle funzioni del Ministero del
lavoro.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spetta all’Assessore al lavoro e alla cooperazione
della Regione siciliana nominare le Commissioni per la manodopera
agricola di cui agli artt. 2 e 4 del decreto legge 3 febbraio 1970, n.
7, convertito nella legge 11 marzo 1970, n. 83, e decidere i ricorsi di
cui all’art. 17 del medesimo decreto;
dichiara che spetta al Ministero del lavoro e della previdenza
sociale impartire istruzioni, per il tramite del predetto Assessore,
agli Uffici del lavoro per l’applicazione del menzionato decreto, e
all’Assessore regionale di impartire istruzioni relativamente al
collocamento della manodopera agricola, sempre in applicazione del
decreto legge n. 7 del 1970;
annulla pertanto la circolare del Ministero del lavoro 9 maggio
1970, n. 131159-16-1355, nella parte in cui considera di competenza del
Ministero le attribuzioni trasferite all’Assessore regionale del
lavoro.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 aprile 1971.
GIUSEPPE BRANCA – MICHELE FRAGALI –
COSTANTINO MORTATI – GIUSEPPE
CHIARELLI – GIUSEPPE VERZÌ –
FRANCESCO PAOLO BONIFACIO – LUIGI
OGGIONI – ANGELO DE MARCO – ERCOLE
ROCCHETTI – ENZO CAPALOZZA – VINCENZO
MICHELE TRIMARCHI – VEZIO CRISAFULLI
– NICOLA REALE – PAOLO ROSSI.