Sentenza N. 79 del 1970
Corte Costituzionale
Data generale
03/06/1970
Data deposito/pubblicazione
03/06/1970
Data dell'udienza in cui è stato assunto
21/05/1970
MICHELE FRAGALI – Prof. COSTANTINO MORTATI – Prof. GIUSEPPE CHIARELLI
– Dott. GIUSEPPE VERZÌ – Dott. GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI – Prof.
FRANCESCO PAOLO BONIFACIO – Dott. LUIGI OGGIONI – Dott. ANGELO DE MARCO
– Avv. ERCOLE ROCCHETTI – Prof. ENZO CAPALOZZA – Prof. VINCENZO
MICHELE TRIMARCHI – Prof. VEZIO CRISAFULLI – Dott. NICOLA REALE –
Prof. PAOLO ROSSI, Giudici,
comma, del R.D. 18 dicembre 1941, n. 1368 (disposizioni di attuazione
del codice di procedura civile), promosso con ordinanza emessa il 15
novembre 1968 dal pretore di Recanati nel procedimento civile vertente
tra l’erario dello Stato e Patrizi Odorico, iscritta al n. 265 del
registro ordinanze 1968 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 25 del 29 gennaio 1969.
Udito nell’udienza pubblica del 24 marzo 1970 il Giudice relatore
Giovanni Battista Benedetti.
Con ordinanza emessa il 15 novembre 1968 nel procedimento esecutivo
promosso dall’erario dello Stato contro Patrizi Odorico, il pretore di
Recanati ha sollevato la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 159, comma terzo, delle disposizioni di attuazione del codice
di procedura civile (R.D. 18 dicembre 1941, n. 1368) – in forza del
quale viene attribuito al Ministro di grazia e giustizia il potere di
stabilire le modalità ed i controlli degli incarichi affidati agli
istituti autorizzati alle vendite all’incanto dei beni mobili oggetto
di pignoramento -, in riferimento all’art. 87, comma quinto, della
Costituzione, nonché ai principi costituzionali che regolano le fonti
di produzione normativa.
In punto di rilevanza della proposta questione il pretore osserva
ch’egli è chiamato a provvedere sull’istanza di affidamento
dell’incarico di vendita di un’auto pignorata in danno dell’esecutato
all’Istituto vendite giudiziarie di Macerata, ma l’eventuale
accoglimento dell’istanza comporterebbe di necessità l’applicazione
all’esecuzione di tutte quelle modalità contenute nel regolamento per
gli istituti vendite giudiziarie approvato con D.M. 20 giugno 1960,
modificato dal successivo D.M. 11 gennaio 1965, decreti che sono stati
emanati in forza della delega contenuta nell’art. 159, comma terzo,
impugnato. Ora è evidente che se la norma censurata dovesse cadere,
essa travolgerebbe il detto regolamento e spetterebbe in questo caso
non più alla disciplina regolamentare ministeriale, bensì al giudice
dell’esecuzione, ai sensi degli artt. 534 e 540 del codice di procedura
civile stabilire le modalità e i controlli per l’esecuzione
dell’incarico da affidare.
Sulla questione di costituzionalità il pretore afferma che
l’attribuzione della potestà regolamentare ad un singolo ministro non
appare conforme né alla lettera, né allo spirito della Costituzione,
posto che l’art. 87, comma quinto, dispone che solo il Presidente della
Repubblica “emana i regolamenti”.
L’esclusione dei ministri dal novero delle fonti di produzione
normativa troverebbe inoltre conferma nei principi fondamentali
dell’ordinamento che tali fonti regolano. Basti considerare che per i
regolamenti ministeriali: non è prevista la necessità di una loro
pubblicazione (R.D. 24 settembre 1931, n. 1256); non risulta regolato
il loro rapporto con i decreti del Presidente della Repubblica; non
furono contemplati dalla legge 31 gennaio 1926, n. 100, e si
sottraggono pertanto a tutto quel complesso di garanzie dettate per il
potere regolamentare dell’Esecutivo e cioè la previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, il parere del Consiglio di Stato (R.D. 26
giugno 1924, n. 1054, art. 16) ed il controllo da parte della Corte
dei conti. Tutto ciò dimostrerebbe che nel precedente ordinamento le
singole leggi attributive di potestà regolamentare ai ministri avevano
carattere eccezionale e che, dopo l’entrata in vigore della
Costituzione, tali leggi non possono ritenersi conformi al sistema
delle fonti da questa delineato, ma si pongono in contrasto con i
principi regolatori dello stato di diritto che il costituente ha
riaffermato.
L’ordinanza, ritualmente comunicata e notificata è stata
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25 del 29
gennaio 1969.
Nel giudizio dinanzi alla Corte nessuno si è costituito.
1. – Il pretore di Recanati ha sollevato la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 159, comma terzo, del R.D. 18
dicembre 1941, n. 1368, sulle disposizioni per l’attuazione del codice
di procedura civile, rilevando che il potere regolamentare conferito da
detta norma al Ministro di grazia e giustizia di stabilire modalità e
controlli per l’esecuzione degli incarichi affidati agli istituti
autorizzati alle vendite all’incanto è in contrasto sia con l’art. 87,
comma quinto, della Costituzione, che prevede l’emanazione di
regolamenti solo da parte del Presidente della Repubblica, sia con gli
altri precetti costituzionali (artt. 70 a 82) che disciplinano le fonti
di produzione normativa senza far menzione dei ministri. Sulla
rilevanza della questione si osserva nell’ordinanza che in base alla
norma impugnata sono stati emessi i regolamenti di cui ai decreti
ministeriali 20 giugno 1960 e 11 gennaio 1965 contenenti disposizioni
sulle esecuzioni affidate agli Istituti di vendite giudiziarie e che
l’eventuale dichiarazione d’incostituzionalità della norma impugnata
travolgerebbe detti regolamenti con la conseguenza che, in tal caso,
spetterebbe al giudice dell’esecuzione, ai sensi degli artt. 534 e 540
c.p.c., stabilire le modalità e i controlli per l’esecuzione delle
vendite giudiziarie.
La questione non è fondata.
2. – È vero che i soli regolamenti statali dei quali fa menzione
la Carta costituzionale sono quelli emanati dal Presidente della
Repubblica, ma da ciò non può dedursi che sia stata riservata alla
competenza esclusiva del Capo dello Stato l’emanazione dei regolamenti
e che quindi sarebbero illegittime, in riferimento all’art. 87, comma
quinto, tutte quelle disposizioni di legge che attribuiscano tale
potestà ai ministri.
È da escludere che la Costituzione, col solo cenno fattone
nell’art. 87, abbia inteso regolare la materia dei regolamenti statali
del potere esecutivo.
La norma contiene una semplice enunciazione delle competenze del
Capo dello Stato tra le quali è compresa quella di emanare i
regolamenti. Quali siano questi regolamenti e quale il procedimento che
deve essere seguito per la loro formazione non è però indicato nella
Costituzione dalla quale i regolamenti sono presupposti così come
erano per l’innanzi disciplinati dall’ordinamento.
Dalle disposizioni contenute nell’art. 1, n. 7, del R.D. 14
novembre 1901, n. 466, e nell’art. 1, comma primo, della legge 31
gennaio 1926, n. 100, risulta che i regolamenti governativi, deliberati
collegialmente dal Consiglio dei ministri previo parere del Consiglio
di Stato, devono essere emanati con decreto del Capo dello Stato.
Nulla autorizza invece a ritenere che tale decreto sia richiesto
anche per i regolamenti ministeriali. Se – come si ammette nella stessa
ordinanza – tali regolamenti potevano essere emanati con decreto
ministeriale prima dell’entrata in vigore della Costituzione non si
vede perché dovrebbero essere emanati con decreto del Capo dello Stato
ora che la posizione costituzionale di quest’organo è diversa da
quella che aveva nel precedente ordinamento.
Deve pertanto ritenersi che una legge o un atto avente la stessa
efficacia della legge formale possa attribuire ad un ministro – così
come è avvenuto nel caso di specie – la potestà di emanare norme
regolamentari.
3. – Leggi particolari aventi siffatto contenuto non sono neppure
in contrasto con le norme costituzionali comprese nella sezione
intitolata alla “formazione delle leggi” (artt. 70 a 82). La Corte ha
già avuto modo di precisare in proposito che le norme in esame
riguardano la funzione legislativa del Parlamento e gli atti aventi lo
stesso valore giuridico della legge che possono essere emanati da altri
organi dello Stato e non si riferiscono ai regolamenti che sono invece
atti di normazione secondaria privi di forza di legge. Ben può,
pertanto, il legislatore attribuire il carattere di fonte
dell’ordinamento ad atti che per essere sforniti del valore di legge
siano diversi da quelli contemplati dai citati precetti costituzionali
(sentenza n. 26 del 1966).
4. – A sostegno dell’inammissibilità dei regolamenti ministeriali
non giova addurre che per essi non figurano dettate le garanzie del
parere del Consiglio di Stato e del controllo della Corte dei conti.
Mancando una disciplina generale ed uniforme di tali regolamenti, la
procedura di formazione è stabilita dalle singole leggi che
autorizzano i ministri a emanarli. Queste leggi possono anche disporre
che sia sentito il parere del Consiglio di Stato o di altri organi
consultivi oppure – come nel presente caso – nulla stabilire al
riguardo. I decreti ministeriali che approvano i regolamenti in tanto
saranno poi registrati alla Corte dei conti in quanto importino spese.
Tali rilievi però, pur essendo meritevoli di considerazione, nulla
hanno a che vedere con la questione di costituzionalità qui in esame.
Per quanto riguarda infine la pretesa mancanza dell’obbligo di
pubblicazione dei regolamenti ministeriali, la Corte osserva che, se è
vero che per essi nulla è disposto nel testo unico approvato con R.D.
24 settembre 1931, n. 1256, sulla pubblicazione delle leggi e dei
decreti, è altrettanto vero che l’obbligo della pubblicazione dei
regolamenti, che è condizione indispensabile della loro
applicabilità, risulta fissato dall’art. 10 delle disposizioni sulla
legge in generale.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
dell’art. 159, comma terzo, del R.D. 18 dicembre 1941, n. 1368,
contenente le disposizioni per l’attuazione del codice di procedura
civile, sollevata, con l’ordinanza di cui in epigrafe, in riferimento
agli artt. 87, comma quinto, e 70 a 82 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 maggio 1970.
GIUSEPPE BRANCA – MICHELE FRAGALI –
COSTANTINO MORTATI – GIUSEPPE
CHIARELLI – GIUSEPPE VERZÌ –
GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI –
FRANCESCO PAOLO BONIFACIO – LUIGI
OGGIONI – ANGELO DE MARCO – ERCOLE
ROCCHETTI – ENZO CAPALOZZA – VINCENZO
MICHELE TRIMARCHI – VEZIO CRISAFULLI
– NICOLA REALE – PAOLO ROSSI.