Sentenza N. 91 del 1967
Corte Costituzionale
Data generale
08/07/1967
Data deposito/pubblicazione
08/07/1967
Data dell'udienza in cui è stato assunto
26/06/1967
ANTONINO PAPALDO – Prof. NICOLA JAEGER – Prof. GIOVANNI CASSANDRO –
Prof. BIAGIO PETROCELLI – Dott. ANTONIO MANCA – Prof. ALDO SANDULLI –
Prof. GIUSEPPE BRANCA – Prof. MICHELE FRAGALI – Prof. COSTANTINO
MORTATI – Prof. GIUSEPPE CHIARELLI – Dott. GIUSEPPE VERZÌ- Dott.
GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI – Prof. FRANCESCO PAOLO BONIFACIO – Dott.
LUIGI OGGIONI, Giudici,
ricorso notificato il 10 agosto 1966, depositato in cancelleria il 19
successivo ed iscritto al n. 22 del Registro ricorsi 1966, per
conflitto di attribuzione tra la Regione siciliana e lo Stato sorto, a
seguito della circolare 24 maggio 1966, n. 661, del Ministero dei
lavori pubblici – Direzione generale delle acque e degli impianti
elettrici – avente quale oggetto: “Istruzioni aggiuntive a quelle della
circolare Divisione X, n. 1004, in data 25 giugno 1965, per
l’applicazione delle norme integrative e di coordinamento relative alla
istituzione dell’Ente nazionale per la Energia elettrica – E.N.E.L.”.
Visto l’atto di Costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
udita nell’udienza pubblica del 15 marzo 1967 la relazione del
Giudice Nicola Jaeger;
uditi l’avv. Antonio Sorrentino, per la Regione siciliana, e il
sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi, per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Con ricorso, notificato il 10 agosto 1966 al Presidente del
Consiglio dei Ministri ed al Ministro dei lavori pubblici, il
Presidente della Regione siciliana, autorizzato all’atto con delibera
della Giunta regionale, in data 4 agosto, sollevava conflitto di
attribuzione in relazione alla circolare n. 661, diramata dal Ministero
dei lavori pubblici – Direzione generale delle acque e degli impianti
elettrici – il 24 maggio 1966, avente quale oggetto: “Istruzioni
aggiuntive a quelle della circolare Divisione X, n. 1004, in data 25
giugno 1965, per l’applicazione delle norme integrative e di
coordinamento relative alla istituzione dell’Ente nazionale per la
Energia elettrica – E.N.E.L.”.
Nel ricorso la difesa della Regione osserva che lo Statuto di
questa le assegna, all’art. 14, lettera g, la legislazione esclusiva e
quindi anche la competenza amministrativa (art. 20) in materia di
lavori pubblici, eccettuate le grandi opere pubbliche di interesse
prevalentemente nazionale.
La difesa stessa soggiunge che a questa competenza statutaria è
stata data attuazione con il decreto del Presidente della Repubblica 30
luglio 1950, n. 878, e che nell’art. 2 di tale decreto è stabilito che
per le grandi opere pubbliche di prevalente interesse nazionale la
Regione svolge una attività amministrativa secondo le direttive del
Ministero dei lavori pubblici, avvalendosi del Provveditorato alle
opere pubbliche e degli uffici del Genio civile; per le opere pubbliche
che non siano di prevalente interesse nazionale la Amministrazione
regionale, per l’esercizio delle sue attribuzioni, si avvale, fino a
quando non avrà provveduto diversamente, del Provveditorato alle opere
pubbliche e degli uffici del Genio civile.
Si rileva inoltre che, secondo l’art. 3 dello stesso decreto, sono
considerate “opere pubbliche di prevalente interesse nazionale” le
linee elettriche di trasporto con tensione non inferiore ai 15.000
Wolts (lett. g).
Ciò premesso, la difesa della Regione afferma che con la
circolare n. 661 del 1966, sopra indicata, il Ministero dei lavori
pubblici, nell’individuare gli organi competenti a compiere la
istruttoria in ordine alle domande di autorizzazione all’impianto e
all’esercizio di linee elettriche ed a rilasciare le relative
autorizzazioni, in relazione alle varie ipotesi ivi prospettate, ha
disconosciuto del tutto la competenza della Regione siciliana, quale
stabilita dalle norme già richiamate.
La difesa stessa contesta che le si possa opporre la
inammissibilità del ricorso adducendo che la circolare contenga
soltanto delle norme integrative della precedente (n. 1004 – 25 giugno
1965), la quale non era stata impugnata dalla Regione, posto che tale
circolare faceva invece ripetutamente salva la competenza
amministrativa delle regioni a statuto speciale.
La difesa della Regione richiede quindi che la Corte voglia
annullare l’impugnata circolare “nella parte in cui disconosce la
competenza della Regione siciliana in materia di istruttoria e di
autorizzazione alle linee elettriche di trasporto”.
Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 26 agosto
1966, si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato.
Nelle deduzioni di questa si sostiene che la circolare n. 661 del 1966,
oggetto del ricorso, è stata emanata al fine di individuare gli
“organi statali competenti” a compiere la istruttoria sulle domande di
autorizzazione a costruire nuovi impianti di produzione, trasporto,
trasformazione e distribuzione di energia da parte degli enti non
nazionalizzati o concessionari, e ciò al fine di assicurare il
necessario coordinamento delle attività elettriche”.
A parere dell’Avvocatura dello Stato il ricorso sarebbe pertanto
manifestamente infondato, poiché la circolare suddetta non riguarda
né la materia dell’industria né quella dei lavori pubblici, bensì la
materia – ormai chiaramente identificata ed enucleata da quelle – della
produzione, del trasporto, della trasformazione e della distribuzione
dell’energia elettrica, legittimamente riservata allo Stato, ai sensi
dell’art. 43 della Costituzione, ed esercitata in regime di monopolio,
sotto la direzione e la vigilanza degli organi dello Stato,
dall’E.N.E.L. sul piano nazionale.
Questa materia – insiste l’Avvocatura generale, richiamandosi alla
giurisprudenza della Corte – è riservata esclusivamente agli organi od
enti dello Stato, non tollera concorso di competenze amministrative
regionali, né può ritenersi compresa proparte nelle materie
attribuite alla competenza delle Regioni. La nazionalizzazione
dell’energia elettrica rientra nelle riforme economiche e sociali, che
si devono ritenere riservate allo Stato, per la prevalenza
dell’interesse nazionale, restando quindi escluse dalle materie
attribuite alla Regione, la quale, in questa materia, non ha alcuna
competenza legislativa, né – di conseguenza – amministrativa.
L’Avvocatura generale conclude, pertanto, nel senso che la Corte
voglia respingere il ricorso, dichiarando che spetta allo Stato e, per
esso, al Ministero dei lavori pubblici il potere esercitato con la
circolare in questione.
Entrambe le parti hanno poi depositato le proprie memorie, per
ribadire le tesi esposte seppure con alcune modificazioni.
Da parte della difesa della Regione si è chiesto che, in
accoglimento del ricorso, “sia dichiarato che la Regione conserva nella
materia di cui alla impugnata circolare i poteri previsti dall’art. 20,
lettere g ed i, quali specificate negli artt. 2 e 3 del D.P.R. 30
luglio 1950, n. 878, previa – occorrendo – dichiarazione di
illegittimità costituzionale dei commi sesto e settimo dell’art. 9 del
D. L. 18 marzo 1965, n. 342, per violazione del ricordato art. 20,
nonché dell’art. 76 della Costituzione”.
Nella memoria, datata 1 marzo 1967, la difesa stessa osserva che
tale decreto legislativo n. 342 del 1965 detta – fra l’altro – norme
per la costruzione di impianti di produzione, trasformazione e
trasporto di energia elettrica da parte dell’E.N.E.L. (art. 9) o di
enti ed imprese diversi dall’E.N.E.L. (artt. 18 e 19); e fa menzione
di una prima circolare del 25 giugno 1965, n. 1004, del Ministero dei
lavori pubblici- Direzione generale delle acque ed impianti elettrici –
contenente le istruzioni per l’applicazione degli artt. 9, 18 e 19, la
quale, nel trattare degli organi competenti a provvedere, ammetteva
espressamente la competenza amministrativa delle Regioni a Statuto
speciale, nei termini seguenti: “È fatta salva, ovviamente, la
competenza amministrativa in materia delle Regioni a Statuto speciale”.
Soggiunge poi la difesa della Regione che la stessa circolare, a
proposito delle concessioni previste negli artt. 17 e 18 del decreto
legislativo, vi comprende anche “le Regioni a Statuto speciale che ne
hanno potestà (al rilascio di concessioni o autorizzazioni)”.
Poiché nella circolare in data 24 maggio 1966, intesa ad impartire
istruzioni aggiuntive a quelle della circolare precedente, non si fa
alcun cenno alla competenza in materia delle Regioni a statuto
speciale, la difesa della Regione siciliana propone il quesito se
questa omissione voglia significare una revoca della competenza
precedentemente riconosciuta; ed in riferimento a tale ipotesi, espone
diverse considerazioni, dirette a sostenere che ove l’art. 9 più volte
citato dovesse essere interpretato in modo diverso da quello risultante
dalla precedente circolare n. 1004 del 1965, ne deriverebbe una
questione di legittimità costituzionale, da risolvere incidentalmente.
L’Avvocatura generale dello Stato ha riaffermato nella memoria
depositata il 10 febbraio 1967 le stesse conclusioni formulate nelle
precedenti deduzioni; senonché essa pure fa presente che nella
circolare n. 1004 del 25 giugno 1965 il Ministro per i lavori pubblici
aveva impartito le opportune disposizioni per rendere uniforme
l’applicazione degli artt. 9, 17 e 18 del decreto 18 marzo 1965, n.
342, concludendo che “è fatta salva, ovviamente, la attuale competenza
amministrativa in materia delle Regioni a Statuto speciale, le quali
sono, altresì, indicate fra le Amministrazioni competenti al rilascio
di concessioni o autorizzazioni, tenute a richiedere il parere
dell’E.N.E.L. sulle domande di enti diversi da questo”.
Ancora, a parere dell’Avvocatura dello Stato, con la successiva
circolare n. 661 del 24 maggio 1966 il Ministro per i lavori pubblici
ha soltanto impartito ulteriori precisazioni per la uniforme
applicazione delle citate disposizioni, soprattutto per quanto riguarda
l’istruttoria delle domande di autorizzazione all’impianto ed
all’esercizio di linee elettriche presentate (da enti diversi
dall’E.N.E.L.) a norma dell’art. 111 del Testo unico 11 dicembre 1933,
n. 1775.
È ben vero che nel testo di questa circolare – prosegue
l’Avvocatura generale dello Stato – inviata per conoscenza a tutte le
Regioni a statuto speciale, queste non sono più espressamente
menzionate; ma, in verità, non è neppure espressamente esclusa ogni
loro competenza in materia. In realtà la circolare ha inteso fornire
chiarimenti di carattere generale ed indicare le condizioni e le
procedure ritenute indispensabili per attuare, nel quadro e nel
rispetto della legislazione istitutiva dell’E.N.E.L., la norma
eccezionale, che consente a soggetti diversi dall’E.N.E.L. – peraltro
già individuati nella precedente circolare – l’esercizio di attività
elettriche.
Si osserva poi che la circolare non ha inteso risolvere il
problema della sopravvivenza delle competenze delle Regioni a statuto
speciale in questa materia, ma si è preoccupata soprattutto, se non
esclusivamente, di impartire le disposizioni ritenute necessarie
affinché vengano osservate uniformemente talune norme sulla
nazionalizzazione dell’energia elettrica, da parte di qualunque
autorità o ente competente a provvedere.
L’Avvocatura dello Stato contesta quindi che la circolare abbia
inteso escludere la competenza della Regione siciliana ad autorizzare
l’impianto di elettrodotti di tensione inferiore a 15.000 Wolt; essa ha
mirato invece ad impartire anche a tale Regione le opportune
disposizioni, affinché l’autorizzazione venga concessa solo agli enti
abilitati all’esercizio di attività elettriche – menzionati nella
circolare precedente – e con rispetto delle disposizioni legislative e
regolamentari sulla nazionalizzazione.
In sostanza, continua l’Avvocatura dello Stato, la competenza degli
organi regionali non è stata esclusa, ma sono state impartite le
opportune direttive per il suo esercizio, come se si trattasse di
competenza statale decentrata.
Dopo avere richiamato i fini ed il carattere delle leggi sulla
nazionalizzazione dell’energia elettrica, che hanno attuato una delle
fondamentali riforme economiche e sociali, assorbendo quegli istituti
che, in sé considerati, apparterrebbero a materie diverse, già
devolute alla competenza delle Regioni autonome, la difesa dello Stato
richiama diverse sentenze (nn. 4 e 13 del 1964 e nn. 79 e 118 del 1966)
della Corte costituzionale, secondo le quali la materia in discussione
è adesso riservata esclusivamente allo Stato, non può arrestarsi ai
confini della Regione ed è quindi espressamente esclusa dalle materie
che l’art. 14 dello Statuto della Regione siciliana attribuisce a
questa, l’Avvocatura generale conclude perché sia dichiarato che
spetta allo Stato e, per esso, al Ministero dei lavori pubblici il
potere esercitato con il provvedimento impugnato.
Nella discussione all’udienza pubblica i difensori delle parti
hanno ribadite le tesi già sostenute nelle memorie depositate.
Dal contraddittorio fra le parti, ed in particolare dalla
discussione orale, è risultato in modo evidente che gli organi della
Regione siciliana avevano ritenuto che la circolare diramata dal
Ministero dei lavori pubblici, e precisamente dalla Direzione generale
delle acque e degli impianti elettrici – in data 24 maggio 1966, n. 661
– contenente talune istruzioni aggiuntive per l’applicazione delle
norme integrative e di coordinamento relative alla attività
dell’E.N.E.L., avesse lo scopo di escludere ogni competenza in materia
delle Regioni.
L’Avvocatura generale dello Stato ha invece chiarito che con tale
circolare “il Ministro per i lavori pubblici ha impartito ulteriori
disposizioni per la uniforme applicazione delle citate disposizioni,
soprattutto per quanto riguarda l’istruttoria delle domande di
autorizzazione all’impianto ed all’esercizio di linee elettriche
presentate (da enti diversi dall’E.N.E.L.) a norma dell’art. 111 del
Testo unico 11 dicembre 1933, n. 1175”.
“In questa circolare, diretta per conoscenza a tutto le Regioni a
statuto speciale (prosegue la memoria della Avvocatura dello Stato),
queste non sono più espressamente menzionate, ma, in verità, non è
neppure espressamente esclusa ogni loro competenza in materia. In
realtà la circolare ha inteso fornire chiarimenti di carattere
generale ed indicare le condizioni e le procedure ritenute
indispensabili per attuare, nel quadro e nel rispetto della
legislazione istitutiva dell’E.N.E.L., la norma eccezionale, che
consente a soggetti diversi dall’E.N.E.L. – peraltro già individuati
nella precedente circolare – l’esercizio di attività elettriche”.
La circolare, cioè – secondo la tesi della Avvocatura – “non si
è posto o, comunque, non ha inteso risolvere il problema della
sopravvivenza delle competenze delle Regioni a statuto speciale in
questa materia. Essa, come si è detto, si è preoccupata soprattutto,
se non esclusivamente, di impartire le disposizioni ritenute necessarie
perché fossero applicate uniformemente alcune norme sulla
nazionalizzazione dell’energia elettrica da parte di qualunque
autorità o ente competente a provvedere… In sostanza, la competenza
degli organi regionali non è stata esclusa, ma sono state impartite
direttive per il suo esercizio come se si trattasse non più di
competenza propria, bensì di competenza statale decentrata”.
Richiamate, infine, le sentenze di questa Corte concernenti la
materia in esame (nn. 4 e 13 del 1964 e nn. 79 e 118 del 1966), le
quali hanno ribadito ripetutamente che spetta allo Stato la tutela
degli interessi generali e che le Regioni debbono rispettare tali
interessi e le norme fondamentali delle riforme economiche e sociali,
l’Avvocatura dello Stato riconosce salve le competenze che possono
spettare agli organi della Regione siciliana, ai sensi dell’art. 20
dello Statuto, quali organi decentrati dello Stato.
Questi chiarimenti, ampiamente svolti, dimostrano che anche la
difesa dello Stato ammette che la circolare n. 661, in data 24 maggio
1966 del Ministero dei lavori pubblici, non abbia avuto lo scopo di
escludere ogni competenza delle Regioni in materia, anche se non vi è
ripetuta la formula usata nella prece dente circolare più volte
citata, ove si leggeva: “è fatta salva, ovviamente, la competenza
amministrativa in materia delle Regioni a statuto speciale”, rimanendo
comunque fermo il principio che le Regioni devono osservare ed
applicare le direttive impartite dal Ministero dei lavori pubblici.
Ne consegue che delle due interpretazioni ritenute possibili dalla
difesa della Regione, ed esposte nella sua memoria in data 1 marzo
1967, si deve considerare valida la prima, con la conseguenza che –
sempre in relazione a quanto ha concluso la difesa stessa – il
conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione siciliana non è
fondato.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spetta allo Stato, e precisamente al Ministero dei
lavori pubblici, la competenza a dettare le istruzioni opportune per
l’applicazione delle norme integrative e di coordinamento relative alla
istituzione dell’Ente nazionale per l’energia elettrica – E.N.E.L.-,
anche nei riguardi della Regione siciliana, nei sensi e nei limiti di
cui in motivazione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 giugno 1967.
GASPARE AMBROSINI – ANTONINO PAPALDO
– NICOLA JAEGER – GIOVANNI CASSANDRO
– BIAGIO PETROCELLI – ANTONIO MANCA –
ALDO SANDULLI – GIUSEPPE BRANCA –
MICHELE FRAGALI – COSTANTINO MORTATI
– GIUSEPPE CHIARELLI – GIUSEPPE
VERZÌ – GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI
– FRANCESCO PAOLO BONIFACIO – LUIGI
OGGIONI.