Sentenza N. 189 del 1981
Corte Costituzionale
Data generale
17/12/1981
Data deposito/pubblicazione
17/12/1981
Data dell'udienza in cui è stato assunto
26/11/1981
ANTONINO DE STEFANO – Prof. LEOPOLDO ELIA – Prof. GUGLIELMO ROEHRSSEN
– Avv. ORONZO REALE – Dott. BRUNETTO BUCCIARELLI DUCCI – Prof. LIVIO
PALADIN – Dott. ARNALDO MACCARONE – Prof. ANTONIO LA PERGOLA – Prof.
VIRGILIO ANDRIOLI – Prof. GIUSEPPE FERRARI, Giudici,
della legge 9 ottobre 1971, n. 824 (norme di attuazione, modificazione
ed integrazione della legge 24 maggio 1970, n. 336, Concernente norme
a favore dei dipendenti dello Stato ed enti pubblici ex combattenti ed
assimilati) e degli artt. 3 e 4 della legge 24 maggio 1970, n. 336,
promossi con tre ordinanze emesse il 13 novembre 1978 dal Pretore di
Modena e con sei ordinanze emesse il 13 settembre 1979 dal Pretore di
Ferrara, rispettivamente iscritte ai numeri 41, 42, 43, 822, 823, 824,
825, 826 e 827 del registro ordinanze 1979 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 87 del 1979 e n. 15 del 1980.
Visti gli atti di costituzione dell’INPS, del Consorzio della
Bonificazione Parmigiana Moglia, del Consorzio di bonifica Bacini
montani, del Consorzio interprovinciale per la bonifica di Burana e del
Consorzio della grande bonificazione ferrarese, nonché gli atti di
intervento dei Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza del 21 settembre 1981 il Giudice relatore
Edoardo Volterra;
uditi l’avv. Paolo Boer, per l’INPS, l’avv. Giovanni Compagno; per
il Consorzio bonifica parmigiana Moglia, per il Consorzio bonifica
bacini montani, per il Consorzio interprovinciale bonifica di Burana e
per il Consorzio grande bonifica ferrarese e l’avvocato dello Stato
Renato Carafa, per il Presidente del Consiglio dei ministri.
1. – Con sei ordinanze di identico contenuto, emesse nel corso di
procedimenti d’opposizione a decreto ingiuntivo vertenti tra l’INPS ed
alcuni consorzi di bonifica, il pretore di Ferrara ha sollevato
questione di legittimità Costituzionale degli artt. 3 e 4 della legge
24 maggio 1970, n. 336, nella parte in cui escluderebbero
l’applicabilità dei benefici previsti dallo stesso art. 3 e dal
precedente art. 2 alla pensione di anzianità a carico del Fondo
pensione per i lavoratori dipendenti, erogata dall’INPS, quale gestore
dell’assicurazione generale obbligatoria, a dipendenti (quali quelli
dei consorzi di bonifica) ex combattenti, ai quali il trattamento di
pensione non sia corrisposto dallo stesso ente datore di lavoro.
Tale esclusione (ricavata in via interpretativa dalle Sezioni unite
della Corte di cassazione con sentenza 21 settembre 1978, n. 4247)
confliggerebbe, infatti con il principio d’eguaglianza per creare
un’irragionevole disparità di trattamento tra i pubblici dipendenti e
con l’art. 52 della Costituzione per violare il principio di “riparare
uniformemente le conseguenze sfavorevoli patite dal cittadino” in
seguito ai fatti bellici.
Le ordinanze sono state regolarmente notificate, comunicate e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale. Dinanzi alla Corte costituzionale
è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e
difeso dall’avvocatura generale dello Stato. Si sono costituiti l’INPS
rappresentato e difeso dagli avvocati Belloni, Casalena e Boer, il
Consorzio di bonifica ferrarese rappresentato e difeso dall’avv.
Giovanni Compagno e il Consorzio interprovinciale per la bonifica di
Burana, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Compagno.
3. – L’intervenuta avvocatura chiede in primo luogo che la
questione venga dichiarata inammissibile poiché il giudice a quo, che
nell’ordinanza mostra di dubitare dell’interpretazione data dalla
Cassazione alle norme impugnate, avrebbe dovuto adottare
l’interpretazione della norma conforme a Costituzione, in relazione al
principio “in ambigua voce legis ea potius accipienda est significatio,
quae vitio careat”.
In subordine l’avvocatura chiede che la questione venga dichiarata
non fondata, osservando come i dipendenti di enti consorziali già
fruiscono di pensione a carico dell’ente datore di lavoro su cui si
applicano i benefici combattentistici, sicché pretendere di applicare
tali benefici anche al trattamento INPS determinerebbe una situazione
più favorevole di quella dei dipendenti statali, i quali usufruiscono
di un solo trattamento di pensione, e di quella dei dipendenti privati
iscritti all’assicurazione generale obbligatoria.
D’altra parte sarebbe logico che la legge n. 336/1970, intesa ad
agevolare l’esodo dei pubblici dipendenti, non risulti applicabile ad
erogazioni collegate all’assicurazione generale obbligatoria del tutto
estranea al sistema del pubblico impiego. Né rileverebbe la
circostanza che i dipendenti di enti consorziali non godano di
indennità di buonuscita poiché i trattamenti di quiescenza tra i
dipendenti pubblici sono fissati in misura autonoma.
4. – Nell’aderire alle conclusioni del giudice a quo l’INPS osserva
che la discriminazione operata dagli articoli 3 e 4 della legge n.
336/1970 deriva dal dato puramente formale della prestazione, sia essa
integrativa o sostitutiva ovvero rientri nell’assicurazione generale
obbligatoria. La irragionevolezza della discriminazione sarebbe ancor
più palese, considerando come nell’ambito degli stessi enti consortili
il personale mantiene l’iscrizione al CPDEL in luogo di iscriversi
all’assicurazione generale obbligatoria con la conseguenza che nel
primo caso avrebbero usufruito dei benefici combattentistici. Ma il
problema si porrebbe negli stessi termini anche per i dipendenti dello
Stato assicurati presso l’INPS (avventizi, non di ruolo etc.).
Anch’essi infatti verrebbero esclusi dai benefici combattentistici per
il solo fatto che la tutela previdenziale, sostanzialmente identica,
comunicabile ed equipollente a quella del restante personale, è
affidata all’INPS.
5. – Il Consorzio di bonifica Ferrarese e quello di Burana con
ampie argomentazioni fanno propria l’interpretazione data dalla Corte
di Cassazione alle norme impugnate e ne rilevano la ragionevolezza
osservando come pretendere l’applicabilità dei benefici
all’assicurazione generale obbligatoria significherebbe degradare la
pensione consorziale ad indennità di buonuscita. Concludono quindi per
l’infondatezza della questione sottolineando come il notevole importo
delle pensioni consorziali compensi la mancata previsione di
un’indennità di buonuscita per i dipendenti di questi enti.
6. – Con tre ordinanze di identico contenuto, il pretore di Modena,
partendo dal presupposto interpretativo che gli articoli 3 e 4 della
legge n. 336/1970 non escludono l’applicabilità dei benefici
combattentistici all’assicurazione generale obbligatoria INPS, solleva
questione di legittimità costituzionale dell’art. 6 della legge n.
824/1971 nella parte in cui pone a carico degli enti consortili il
relativo onere finanziario. Solleva poi questione di legittimità
costituzionale degli artt. 3 e 4 della legge n. 336/1970, per il caso
che questa Corte riconosca in via interpretativa l’inapplicabilità dei
benefici. Ove infine la Corte dichiarasse l’illegittimità
costituzionale dell’esclusione, il pretore ripropone la questione
dell’art. 6 nella parte in cui pone a carico dell’ente consortile
l’onere finanziario. Le questioni di legittimità costituzionale fanno
riferimento, quanto all’art. 6 della legge n. 824/1971 agli artt. 3,
36, 53 e 81 della Costituzione, quanto agli artt. 3 e 4 della legge n.
336/1970 agli artt. 2, 3 e 52 della Costituzione.
7. – Le ordinanze sono state regolarmente notificate, comunicate e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale.
Dinanzi alla Corte è intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri rappresentato e difeso dall’avvocatura generale dello Stato.
Si sono costituiti l’INPS, rappresentato e difeso dagli avvocati
Belloni, Casalena e Boer, i Consorzi di bonifica parmigiana Moglia,
Bacini Montani, interprovinciale bonifica di Burana rappresentati e
difesi dall’avv. Giovanni Compagno. Le parti costituite svolgono,
quanto agli artt. 3 e 4 della legge n. 336/1970 argomentazioni analoghe
a quelle già viste per le ordinanze del pretore di Ferrara. Circa
l’art. 6 della legge n. 824/1971 la difesa dell’INPS, in memoria,
richiama la sentenza n. 92/1981 della Corte costituzionale e
constatando che i consorzi di bonifica non ricadono nella finanza
pubblica allargata di cui alla legge n. 468/1978 afferma che il
legislatore non incontra nei loro confronti i limiti dettati dall’art.
81 Cost. ma solo quelli della sua discrezionalità politica.
1. – I nove giudizi di cui alle ordinanze in epigrafe vanno riuniti
e decisi con un’unica sentenza stante che sollevano analoghe questioni
di legittimità costituzionale in ordine a due leggi aventi il medesimo
oggetto.
2. – Nel corso di 3 giudizi avanti il pretore di Modena pendenti
fra l’INPS e il Consorzio della Bonificazione Parmigiana Moglia e
Zanotti Remo, Medici Dante, Malagoli Nando, Miselli Ugo; il Consorzio
di Bonifica Bacini montani e Scavone Domenico; il Consorzio
interprovinciale per la bonifica di Burana e Gozzi Alberto, Setti
Angelo, Molinari Romolo, Spinelli Walter, Monelli Franco, Baroni Mario,
Lolli Giulio Cesare e nonché nel corso di sei giudizi avanti il
pretore di Ferrara pendenti fra l’INPS e il Consorzio di bonifica del
II Circondario Polesine di S. Giorgio e Panizza Aldo e Bandanelli Ivo;
il Consorzio della Grande Bonificazione Ferrarese e Schiavina Alberto,
Grandi Attilio, Piva Fiorello; il Consorzio interprovinciale per la
Bonifica di Burana e Costanzielli Ermanno, veniva contestata hinc inde
l’applicazione di taluni articoli delle leggi 24 maggio 1970, n. 336 e
9 ottobre 1971, n. 824. I menzionati dipendenti dei citati consorzi di
bonifica, avvalendosi delle disposizioni del contratto collettivo 7
agosto 1969 (conforme all’art. 79 del successivo contratto collettivo
8 ottobre 1972) avevano optato per l’indennità di anzianità in
luogo della pensione consorziale offerta in alternativa ai sensi dei
medesimi contratti collettivi e pertanto ad essi era stata corrisposta
l’indennità di anzianità comprensiva del settennio in più ai sensi
dell’art. 3 della citata legge n. 336 del 1970. L’lNPS, aveva ritenuto
applicabile il beneficio della maggiore anzianità settennale anche
all’assicurazione generale di invalidità e vecchiaia, liquidando la
pensione ai predetti ex dipendenti dei consorzi di bonifica e
pretendendone dai rispettivi consorzi il rimborso, ai sensi del comma
terzo dell’art. 6 della legge n. 824 del 1971, del corrispettivo del
valore capitale dei benefici derivanti dall’applicazione della legge n.
336 del 1970 sul trattamento di pensione, nonché il maggiore importo
corrisposto a titolo di indennità di buonuscita o di previdenza in
applicazione della legge stessa.
Nelle more del giudizio è intervenuta la sentenza della Corte di
cassazione a sezioni unite 21 settembre 1978, n. 4247, la quale ha
risolto nel merito la questione, dichiarando tra l’altro che
“l’interpretazione letterale e sistematica degli articoli 3 e 4 della
legge 24 maggio 1970, n. 336 consente di pervenire alla conclusione che
il beneficio dell’aumento di servizio previsto dalla prima delle norme
citate si applica, per quanto riguarda i dipendenti ex combattenti o
assimilati dei consorzi di bonifica, esclusivamente alla pensione a
totale carico del consorzio datore di lavoro o, nel caso in cui il
dipendente cessato dal servizio non abbia ancora maturato il diritto a
conseguirla o abbia esercitato la facoltà di opzione riconosciutagli
dall’art. 81 del contratto collettivo” (nazionale stipulato il 7 aprile
1969) “alla indennità di anzianità. Lo stesso beneficio non si
applica invece ai fini del conseguimento del diritto alla pensione di
anzianità e vecchiaia dovuta dall’INPS in base al rapporto di
assicurazione generale obbligatoria”.
3. – Il pretore di Modena nelle sue tre ordinanze aventi identico
contenuto solleva, alternativamente l’una all’altra, la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 6, primo comma, della legge 9
ottobre 1971, n. 824 che pone a carico dell’ente datore di lavoro
l’onere finanziario dell’applicazione della legge n. 336 del 1970 al
personale indicato dall’art. 4 della stessa legge e dell’art. 6, terzo
comma, che ne dipende, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 52,
primo comma, 53, primo comma, 81, quarto comma, della Costituzione,
ovvero la questione di legittimità costituzionale degli artt. 3 e 4
della legge n. 336 del 1970 nella parte in cui e perché escluderebbero
l’applicabilità dei benefici di cui agli artt. 2 e 3 della legge sulla
pensione a carico del Fondo pensioni per i lavoratori dipendenti
erogata dall’INPS quale gestore dell’assicurazione generale
obbligatoria, in riferimento agli artt. 2, 3, primo comma, e 52, primo
comma, della Costituzione.
Con la stessa ordinanza, per l’eventualità che sia riconosciuta la
fondatezza della questione riguardante gli artt. 3 e 4 della legge 336
del 1970 e venga dichiarata da questa Corte l’illegittimità
costituzionale dei suddetti due articoli, il medesimo giudice denunzia
l’incostituzionalità dell’art. 6, primo comma, della legge n. 824 del
1971 e dell’art. 6, terzo comma, che ne dipende, in riferimento agli
artt. 3, primo comma, 52, primo comma, 53, primo comma, 81, quarto
comma, della Costituzione.
Condizionatamente alla dichiarazione di infondatezza di
quest’ultima questione, denunzia ancora, in riferimento agli artt. 3,
primo comma, e 36, primo comma, della Costituzione l’art. 6, terzo
comma, della legge n. 824 del 1971, “nella parte in cui e perché,
senza limiti e senza ripartirlo, pone a carico dell’ultimo ente datore
di lavoro dell’avente diritto, diverso dallo Stato, l’intero
corrispettivo in valore capitale dei benefici derivanti
dall’applicazione della legge n. 336 del 1970 sul trattamento di
pensione”.
Il pretore di Ferrara nelle sue sei ordinanze aventi identico
contenuto solleva questione di legittimità costituzionale, in
riferimento agli artt. 3, primo comma, e 52 della Costituzione, degli
artt. 3 e 4 della legge n. 336 del 1970 nella parte in cui
escluderebbero l’applicabilità dei benefici di cui agli artt. 2 e 3
della stessa legge alla pensione a carico del Fondo pensioni per i
lavoratori dipendenti erogato dall’INPS quale gestore
dell’assicurazione generale obbligatoria ad essi spettante ed
occorrendo al fine di acquisirne il diritto.
4. – Nelle more dei nove giudizi in epigrafe è stata emanata la
sentenza n. 92 del 1981 della Corte costituzionale, la quale in 16
giudizi di varie autorità giudiziarie, si è pronunziata sulla
legittimità costituzionale dell’art. 6 della legge n. 824 del 1971
sotto diversi profili in riferimento agli articoli 2, 52, 38, 117, 118,
5, 114, 128, 54, 3, 4, 36, 81, comma quarto, e 97 della Costituzione.
La Corte ha dichiarato non fondate le censure mosse alla norma
impugnata in riferimento agli artt. 2 e 52 della Costituzione,
rilevando che se è ben vero che nella sentenza n. 27 del 1965 fu
affermata la competenza esclusiva dello Stato a disporre previdenze e
benefici in relazione ad eventi bellici, tale pronunzia non comportava
certo il divieto che soggetti diversi dallo Stato fossero chiamati a
sopportarne il relativo onere, restando invece nella discrezionalità
del legislatore, ove razionalmente esercitata, imporre nei limiti delle
altre norme della Costituzione, a soggetti diversi l’adempimento di
tale compito in relazione a doveri di solidarietà politica, economica
e sociale (v. sentenza n. 12 del 1972).
Per quanto concerne infatti l’art. 4 della legge 336 del 1970 la
Corte nella sentenza citata ha dichiarato che quali siano stati in
concreto gli effetti, la legge n. 336 del 1970 e la denunziata legge n.
824 del 1971, nel concedere i benefici al personale ex combattente,
intesero anche promuovere quanto meno un primo passo concreto verso la
riforma della pubblica amministrazione (sent. 194/1976). Ciò posto la
scelta dell’ente, istituto o azienda datore di lavoro come soggetto
tenuto all’onere finanziario derivante dall’applicazione dell’art. 4
della legge n. 336 del 1970 non può ritenersi irragionevole. Né la
Corte può spiegare il suo sindacato sino a considerare la situazione
specifica di ciascun ente istituto o azienda, giudizio questo
evidentemente riservato al merito politico-legislativo.
La sentenza citata afferma che in base alle notazioni suesposte
deve respingersi la questione di legittimità costituzionale in
riferimento agli artt. 3, 53 e 97 e anche in riferimento agli artt. 4 e
36 della Costituzione. “La natura di beneficio premiale” ha rilevato la
Corte, “propria delle agevolazioni economiche e di carriera previste
dalle leggi n. 336 del 1970 e 824 del 1971, mostra come la materia
regolata dalla norma denunziata sia estranea all’ambito di applicazione
degli invocati principi costituzionali, concernenti rispettivamente il
diritto al lavoro e la giusta retribuzione”.
Sempre nella stessa sentenza, la Corte ha dichiarato
costituzionalmente illegittimo l’art. 6 della legge n. 824 del 1971 in
riferimento all’art. 81, quarto comma, della Costituzione in quanto il
legislatore, addossando ad enti rientranti nella così detta finanza
pubblica allargata nuove e maggiori spese, è costituzionalmente tenuto
ad indicare i mezzi con cui farvi fronte. Il collegamento finanziario
fra simili enti e lo Stato è infatti tale da dar luogo ad un unico
complesso, come lo stesso legislatore ha riconosciuto con l’art. 27
della legge n. 462 del 1978, la quale ha prescritto che le leggi che
comportano oneri, anche sotto forma di minori entrate, a carico di
bilanci di enti pubblici non economici compresi nella tabella A di cui
all’art. 25 della citata legge del 1978, devono contenere la previsione
dell’onere stesso nonché l’indicazione della copertura finanziaria
riferita ai relativi bilanci annuali e pluriennali.
L’art. 6 della legge n. 824 del 1971, afferma la Corte, invece non
si cura affatto di prevedere come gli enti compresi nella finanza
pubblica allargata possano far fronte ad una spesa che l’indagine
istruttoria esperita dalla Corte ha accertato ingentissima, violando
così il principio generale dell’obbligo di copertura che la Corte ha
sempre ritenuto estendersi oltre il bilancio dello Stato persona in
senso stretto (sentenze n. 9/1958; 54/1958; 7, 11, 47, 66/1959; 31,
32/1961).
La medesima sentenza espressamente circoscrive la dichiarazione di
illegittimità costituzionale dell’art. 6 della legge n. 824 del 1971
in riferimento all’art. 81, quarto comma, della Costituzione ai soli
enti compresi nel complesso della finanza pubblica allargata,
escludendo invece tale illegittimità costituzionale dell’art. 6 della
citata legge del 1971 nei confronti di tutti gli altri enti pubblici
per i quali pertanto non è applicabile l’art. 81, quarto comma, della
Carta. Fra questi enti sono compresi i consorzi di bonifica non
indicati nella tabella A allegata alla legge 5 agosto 1978, n. 468.
5. – La pronunzia n. 92 del 1981 della Corte, la quale, in
riferimento agli artt. 2, 3, 36, 52, 53 della Costituzione, ha escluso
l’incostituzionalità dell’art. 6 della legge del 1971 nei confronti
dei dipendenti civili (dello Stato e degli enti pubblici) ex
combattenti ed assimilati elencati negli artt. 3 e 4 della legge n. 336
del 1970, e, in riferimento all’art. 81, comma quarto, della
Costituzione, anche ai dipendenti degli enti pubblici non compresi
nella finanza pubblica allargata, presuppone che, nei confronti dei
predetti dipendenti, anche gli artt. 3 e 4 della legge n. 336 del 1970
devono intendersi immuni da vizi di incostituzionalità in riferimento
agli artt. 2, 3, primo comma, 36, 52, 53 e 81, quarto comma, della
Costituzione.
L’art. 6 della legge n. 824 del 1971, il quale regola le modalità
di applicazione degli artt. 3 e 4 della legge 336 del 1970, è invero
necessariamente dipendente dai medesimi articoli. Nella sua sentenza
la Corte di cassazione ha osservato che la legge del 1971 (norme di
attuazione, modificazione ed integrazione della legge n. 336 del 1970)
“come risulta chiaramente dal suo stesso titolo ed è confermato
univocamente dai lavori preparatori, è stata emanata non già per
introdurre un autonomo sistema di benefici in favore degli ex
combattenti ed assimilati dipendenti dello Stato o di enti pubblici, ma
esclusivamente per attuare, modificare ed integrare la precedente
legge”.
La Corte ritiene che la sentenza n. 92 del 1981 risolva
implicitamente talune questioni ad essa sottoposte con le ordinanze in
epigrafe mentre altri profili riguardano scelte rimesse alla
discrezionalità del legislatore o concernono problemi meramente
interpretativi.
6. – Pertanto l’applicazione degli artt. 3 e 4 della legge n. 336
del 1970 e dell’art. 6 della legge n. 824 del 1971 ai dipendenti dei
consorzi di bonifica ex combattenti ed assimilati non contrasta con gli
artt. 2, 3, 36, 52, 53, 81 della Carta Costituzionale.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale
degli artt. 3 e 4 della legge 24 maggio 1970, n. 336 e dell’art. 6
della legge 9 ottobre 1971, n. 824 sollevate dalle ordinanze in
epigrafe, in riferimento agli artt. 2, 3, 36, 52, 53, 81 della
Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 novembre 1981.
F.to: EDOARDO VOLTERRA – ANTONINO DE
STEFANO – LEOPOLDO ELIA – GUGLIELMO
ROEHRSSEN – ORONZO REALE – BRUNETTO
BUCCIARELLI DUCCI – LIVIO PALADIN –
ARNALDO MACCARONE – ANTONIO LA
PERGOLA – VIRGILIO ANDRIOLI –
GIUSEPPE FERRARI.
GIOVANNI VITALE – Cancelliere