Sentenza N. 53 del 1970
Corte Costituzionale
Data generale
02/04/1970
Data deposito/pubblicazione
02/04/1970
Data dell'udienza in cui è stato assunto
25/03/1970
MICHELE FRAGALI – Prof. COSTANTINO MORTATI – Prof. GIUSEPPE CHIARELLI
– Dott. GIUSEPPE VERZÌ – Dott. GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI – Prof.
FRANCESCO PAOLO BONIFACIO – Dott. LUIGI OGGIONI – Dott. ANGELO DE MARCO
– Avv. ERCOLE ROCCHETTI – Prof. ENZO CAPALOZZA – Prof. VINCENZO
MICHELE TRIMARCHI – Prof. VEZIO CRISAFULLI – Dott. NICOLA REALE – Prof.
PAOLO ROSSI, Giudici,
quarto comma, e 4 della legge 2 marzo 1963, n. 320 (nomina e durata in
carica degli esperti delle sezioni specializzate agrarie), promossi con
le seguenti ordinanze:
1) ordinanze emesse il 25 gennaio 1969 dal tribunale di Roma –
sezione specializzata agraria – nei procedimenti civili vertenti
rispettivamente tra Fiorentini Lucia e Ilardi Agapito, Marconi Alberto
e Coletta Domenico, Lucci Armando e De Angelis Finau, iscritte ai nn.
285, 286 e 287 del registro ordinanze 1969 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 200 del 6 agosto 1969;
2) ordinanza emessa il 5 luglio 1969 dal tribunale di Reggio
Calabria – sezione specializzata agraria – nel procedimento civile
vertente tra Tropea Carmela Regina e Verduci Guerino, iscritta al n.
341 del registro ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 269 del 22 ottobre 1969;
3) ordinanza emessa il 24 luglio 1969 dal tribunale di Rieti –
sezione specializzata agraria – nel procedimento civile vertente tra
Battaglia Lidia e Sillieri Mario e Bruno, iscritta al n. 343 del
registro ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 269 del 22 ottobre 1969;
4) ordinanze emesse il 29 luglio 1969 dal tribunale di Vibo
Valentia – sezione specializzata agraria – in tre procedimenti civili
promossi da Arena Francescantonio contro Giannini Caterina, Grillo
Eleonora e Grillo Domenico ed altri, iscritte ai nn. 416, 417 e 418 del
registro ordinanze 1969 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 311 del 10 dicembre 1969.
Visti gli atti d’intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri e di costituzione di Fiorentini Lucia, De Angelis Finau e
Battaglia Lidia;
udito nell’udienza pubblica del 25 febbraio 1970 il Giudice
relatore Costantino Mortati;
uditi gli avvocati Leopoldo Piccardi, Alessandro De Feo e Corrado
Noulian, per il De Angelis, l’avv. Giuseppe Zappalà, per la
Fiorentini, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe
Donadio, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
1. – Nel corso di un giudizio promosso avanti la sezione
specializzata agraria del tribunale di Roma da Fiorentini Lucia contro
Ilardi Agapito, avente ad oggetto la dichiarazione di decadenza dalla
proroga legale di un contratto di affitto di fondo rustico, è stata
sollevata questione di legittimità costituzionale degli artt. 3,
quarto comma, e 4, primo comma, della legge 2 marzo 1963, n. 320, che
disciplinano il sistema di scelta degli esperti che, insieme con
magistrati professionali, compongono tali sezioni, per violazione degli
artt. 104, 105 e 108 della Costituzione.
Nell’ordinanza pronunciata il 25 gennaio 1969 dalla sezione
specializzata presso il tribunale di Roma si fa rilevare come il
sistema di scelta degli esperti predisposto dalla legge n. 320 del 1963
comporti un intervento del potere esecutivo e precisamente degli
ispettorati dell’agricoltura cui compete procedere (su parere delle
associazioni sindacali e di categorie professionali competenti) alla
designazione dei nomi dei dottori in agraria o periti agrari e
geometri, da includere negli albi speciali presso le Corti di appello;
intervento tale da vulnerare i poteri ed i compiti riservati dalla
Carta costituzionale al Consiglio superiore della magistratura in
quanto non offre alcuna garanzia di controllo da parte di esso nella
scelta dei designati.
La sezione ammette che il provvedimento di nomina di un membro di
un organo giurisdizionale da parte del Consiglio superiore possa
assumere carattere meramente formale, ma ciò soltanto quando il
procedimento di selezione sia tassativamente preordinato dalla legge
senza ricorso ad alcuna attività discrezionale, cosicché l’atto
d’investitura emesso dal Consiglio superiore assuma carattere meramente
dichiarativo o di controllo; questa non è però l’ipotesi prevista
dalla legge n. 320 del 1963, che consente invece all’ispettorato un
ampio potere discrezionale di preselezione dei nominativi dei candidati
alla nomina ad esperti.
Né sarebbe possibile interpretare la legge nel senso di
qualificare l’attività degli ispettorati come meramente ausiliaria e
preparatoria di quella della scelta effettiva da parte del Consiglio
superiore, giacché una tale interpretazione non trova giustificazione
alcuna, sia sotto il profilo logico, sia sotto quello grammaticale.
Dubbi di costituzionalità sorgono altresì, in relazione alla
implicita potestà d’intervento riconosciuta dalla legge in esame al
potere esecutivo nella conferma o meno dellesperto alla scadenza del
biennio, in quanto tale intervento, oltre a violare la potestà
esclusiva del Consiglio superiore nella scelta e nomina del giudice
onorario, può ritenersi anche tale da incidere sulla indipendenza di
quest’ultimo, nel senso in cui essa è stata delineata dalla
giurisprudenza della Corte costituzionale.
Dopo che l’ordinanza è stata regolarmente notificata e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale n. 200 del 6 agosto 1969, si è costituita nel
giudizio avanti la Corte costituzionale l’attrice Fiorentini, col
patrocinio dell’avv. Giuseppe Zappalà, ed ha spiegato intervento il
Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato come per legge
dall’Avvocatura generale dello Stato.
Nella memoria depositata il 7 agosto 1969, la parte privata chiede
che la Corte voglia dichiarare infondata la questione, ed a tale scopo,
richiamate le sentenze n. 108 del 1962 e n. 76 del 1961 che già ebbero
ad occuparsi della materia, osserva che secondo la legge impugnata gli
ispettorati compartimentali dell’agricoltura non esercitano alcun
potere di selezione dei candidati alla nomina a membri delle sezioni
specializzate. Tali uffici infatti avrebbero soltanto il compito di
raccogliere le segnalazioni provenienti dalle associazioni sindacali
maggiormente rappresentative e di trasmetterle, senza alcuna
limitazione di numero, ai Presidenti delle Corti di appello, agenti per
delega del Consiglio superiore, cui spetta formare gli elenchi
comprendenti otto nominativi per ogni sezione da costituire e quindi
provvedere alla loro nomina ed all’eventuale revoca.
In merito alla seconda questione la parte privata osserva che (se
si accoglie l’interpretazione da essa proposta delle norme sul
procedimento di nomina) anch’essa risulta infondata poiché
l’attribuzione dell’effettivo potere di nomina e revoca al Consiglio
superiore è sufficiente garanzia della indipendenza dei membri di cui
si tratta.
Anche la difesa del Presidente del Consiglio dei Ministri conclude
perché la questione sia dichiarata infondata ed all’uopo qualifica
l’attività svolta dall’ispettorato compartimentale dell’agricoltura
nel procedimento di nomina degli esperti come una mera opera di
collaborazione fornita con obbiettività da uffici particolarmente
idonei, per competenza tecnica, a segnalare le persone meglio
qualificate a fornire nel Collegio un contributo di esperienza e
dottrina.
Applicando alla presente fattispecie i principi enunciati dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 168 del 1963, l’Avvocatura
osserva come la legge impugnata dovrebbe interpretarsi nel senso di
escludere ogni carattere determinante alle indicazioni degli
ispettorati, le quali, a suo parere, potrebbero essere disattese dal
Consiglio superiore; questo infatti potrebbe invitare gli ispettorati a
compiere una nuova indicazione di nominativi.
Le segnalazioni dell’ispettorato non sono d’altronde meramente
discrezionali, essendo precedute dai pareri delle organizzazioni
sindacali e degli ordini professionali e riguardando la sussistenza di
requisiti fissati espressamente dalla legge. Inoltre l’ispettorato non
è parte nelle controversie rientranti nella competenza delle sezioni
specializzate sicché viene a realizzarsi il più assoluto e completo
distacco del giudice, non solo dalle parti in causa, ma anche dal
potere esecutivo.
Sul punto dell’indipendenza degli esperti, l’Avvocatura ricorda la
sentenza n. 49 del 1968 della Corte costituzionale che ritenne
compatibile con tale requisito il fatto che i componenti di un organo
giurisdizionale siano nominati dall’esecutivo, sempre che tale nomina
non possa venir rinnovata alla scadenza, ed osserva che l’art. 4 della
legge n. 320 del 1963 risponde a tale requisito poiché gli esperti
sono eventualmente confermati dal Consiglio superiore senza alcun
intervento dell’ispettorato.
2. – Altra ordinanza di rimessione, identica e contemporanea alla
precedente, è stata pronunciata dallo stesso giudice nel corso della
causa civile, di analogo oggetto, promossa da Marconi Alberto contro
Coletta Domenico ed anch’essa è stata sottoposta a notificazione,
comunicazione e pubblicazione nello stesso numero della Gazzetta
Ufficiale sopra indicato. In questo giudizio, cui si estende
l’intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri già riferito,
non vi è stata costituzione di parti private.
3. – Una terza ordinanza identica e coeva alle due precedenti è
stata infine pronunciata dal medesimo giudice nel corso del giudizio
civile promosso da Lucci Armando contro De Angelis Finau per il
rilascio di un fondo agricolo ed anch’essa è stata sottoposta a
notificazione, comunicazione e pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale
sopra indicata.
In questo giudizio, oltre al ricordato intervento del Presidente
del Consiglio dei Ministri, si è avuta la costituzione del convenuto,
assistito dagli avvocati Leopoldo Piccardi, Alessandro De Feo e Corrado
Noulian, i quali, nelle memorie 23 luglio 1969 e 11 febbraio 1970,
svolgono i motivi d’incostituzionalità della legge enunciati
nell’ordinanza.
In risposta alle affermazioni dell’Avvocatura dello Stato, in
particolare, essi affermano che la Costituzione, attuando il principio
della divisione dei poteri, esclude che fra questi possano aversi
rapporti i quali implichino una ingerenza, più o meno vistosa o più o
meno larvata, dell’uno nella sfera di competenza dell’altro, come
invece avviene in sostanza con il sistema introdotto dalla legge
impugnata (Corte cost., sent. n. 168 del 1963). Ai richiami compiuti
dall’Avvocatura alla giurisprudenza della Corte circa l’ammissibilità
di nomine governative di membri di organi giurisdizionali, la difesa
del De Angelis replica che le decisioni richiamate riguardano soltanto
giudici speciali, ai quali la Corte ha dichiarato inapplicabili i
principi stabiliti dalla Costituzione per la magistratura ordinaria e
specializzata (sent. n. 76 del 1961).
Ricordando come nel corso dei giudizi attribuiti alla competenza
delle sezioni agrarie possano essere richiesti importanti pareri
proprio agli organi periferici del Ministero dell’agricoltura (pareri
sui quali la Corte si è pronunciata nella sent. n. 147 del 1967), la
parte privata segnala la particolare opportunità di evitare possibili
influenze di tali organi sulla nomina dei giudici che debbono avvalersi
di siffatti pareri vagliandone la legittimità con imparzialità e
distacco. Essa respinge quindi l’interpretazione delle disposizioni
impugnate proposta dall’Avvocatura dello Stato (ed accolta anche in
talune decisioni di manifesta infondatezza della questione di
costituzionalità pronunciate dalla Corte suprema di cassazione),
secondo la quale l’intervento dell’ispettorato non sarebbe vincolante,
ma solo indicativo. Un potere sindacatorio di merito del Consiglio
superiore non può ricavarsi infatti da alcuna delle norme comprese
nella legge n. 320 del 1963, come risulta tra l’altro dal raffronto di
esse con quelle preesistenti.
Anche in relazione alla questione concernente l’indipendenza degli
esperti la difesa del De Angelis replica all’Avvocatura osservando che
la legge presuppone per l’atto di conferma degli esperti un
procedimento analogo a quello previsto per la loro prima nomina, con
conseguente possibilità d’intervento dell’ispettorato corrispondente a
quella che si ha in occasione della nomina. Ed è pacifico nella
giurisprudenza della Corte costituzionale che la prospettiva del
reincarico esclude l’indipendenza dei membri di organi giurisdizionali
(sent. nn. 11, 33, 49 del 1968).
4. – Con l’ordinanza in data 5 luglio 1969 della sezione
specializzata agraria del tribunale di Reggio Calabria pronunciata nel
corso della causa civile promossa da Tropea Carmela Regina contro
Verduci Guerino per la risoluzione di una affittanza agraria è stato
impugnato il solo art. 3, quarto comma, della legge n. 320 in
riferimento ai soli artt. 104 e 105, della Costituzione.
Anche questo giudice ravvisa nell’intervento preselettivo
dell’ispettorato compartimentale dell’agricoltura una grave limitazione
dei poteri riservati al Consiglio superiore della magistratura per
motivi analoghi a quelli enunciati nelle ordinanze dei giudici romani.
L’ordinanza è stata notificata, comunicata e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale n. 269 del 22 ottobre 1969, ma nessuno si è
costituito in questo giudizio.
5. – Sempre in riferimento ai soli artt. 104 e 105 della
Costituzione, le disposizioni degli artt. 3 quarto comma, e 4, secondo
comma, della legge n. 320 sono state impugnate con l’ordinanza 24
luglio 1969 della sezione specializzata agraria del tribunale di Rieti,
pronunciata nel corso della causa civile, di oggetto analogo alle
altre, promossa da Battaglia Lidia contro Sillieri Mario e Bruno.
Anche la motivazione di questo provvedimento ricalca quelle degli
altri già ricordati e presenta la sola particolarità di denunciare,
insieme con il quarto comma dell’art. 3, il secondo, anziché il primo
comma dell’art. 4, legge n. 320, cioè la norma che prevede la
sostituzione degli esperti venuti a mancare nel corso del biennio
mediante un procedimento analogo a quello di nomina e la permanenza in
carica dei sostituti fino alla scadenza del biennio in corso.
Dopo che l’ordinanza è stata regolarmente notificata, comunicata e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 269 del 22 ottobre 1969, si è
costituita avanti la Corte costituzionale, col patrocinio dell’avv.
Bruno Volpi, la parte attrice, la quale ha concluso per la
dichiarazione di infondatezza osservando, nella memoria depositata il
17 ottobre 1969, che l’attività svolta dall’ispettorato in vista della
scelta degli esperti si risolve in una forma di collaborazione
oggettiva tra gli organi dello Stato, non solo legittima bensì anche
utile, la quale non comporta la benché minima esplicazione di poteri
che appartengano alla pubblica amministrazione ed alcuna subordinazione
nei confronti di questa.
6. – Questione identica a quella sollevata dalla sezione
specializzata presso il tribunale di Roma, con esplicito rinvio alla
motivazione della relativa ordinanza, è stata infine proposta dalla
sezione specializzata agraria del tribunale di Vibo Valentia con tre
ordinanze identiche pronunciate il 29 luglio 1969 nel corso delle cause
civili promosse da Francescantonio Arena contro Caterina Giannini,
contro Grillo Eleonora e contro Grillo Domenico ed altri.
Anche queste ordinanze sono state regolarmente notificate,
comunicate e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 311 del 10 dicembre
1969, ma nessuno si è costituito nel giudizio avanti la Corte
costituzionale.
Le otto cause si riferiscono alla stessa questione di
costituzionalità, sicché se ne rende opportuna la riunione e la loro
decisione con unica sentenza.
1. – Le ordinanze imputano agli articoli che si sono prima
ricordati della legge 2 marzo 1963, n. 320, la violazione degli artt.
104, 105, 108 della Costituzione, nella considerazione che le modalità
dai medesimi fissate per la nomina degli esperti i quali entrano a
comporre le sezioni specializzate agrarie non garantiscono né
l’indipendenza, né l’imparzialità dei loro giudizi. Deve anzitutto
essere osservato come del tutto estraneo e inconferente alla questione
sollevata sia il richiamo fatto dalle ordinanze stesse agli artt. 104 e
105 della Costituzione, dato che questi hanno riguardo esclusivamente
ai componenti la magistratura, intesa questa nel nucleo ben delimitato
risultante solo da quella parte degli appartenenti all’ordine
giudiziario costituita dai giudici ordinari, rispetto ai quali
solamente sono previste particolari forme di garanzie, come quella che
affida i provvedimenti di stato ad essi relativi ad uno speciale
organo, qual’è il Consiglio superiore della magistratura. E poiché
nella specie è in contestazione il rispetto delle condizioni di
indipendenza di “estranei partecipanti all’amministrazione della
giustizia”, alle quali si riferisce l’art. 108, l’indagine deve essere
compiuta (contrariamente a quanto ritiene l’ordinanza del tribunale di
Roma, secondo cui sarebbe da riservare all’esclusiva competenza del
Consiglio superiore della magistratura l’accertamento dei requisiti
oltre che la nomina degli esperti medesimi) alla stregua solo di
quest’ultima disposizione.
2. – Da essa risulta che il costituente si è limitato a disporre
solamente un rinvio alla legge, sicché il giudizio di
costituzionalità deve essere circoscritto ad accertare se la
disciplina stabilita da quella denunciata prescriva almeno un minimo di
requisiti che rendano ragionevole la presunzione della loro
corrispondenza all’imperativo della Costituzione. Ciò non diversamente
da quanto prescritto per i componenti le giurisdizioni speciali: dal
che si desume la infondatezza della tesi secondo cui sussisterebbe
l’obbligo pel legislatore di differenziare le garanzie in parola
secondo che si riferiscano ai componenti dell’una o dell’altra delle
due categorie di organi ora menzionati.
Nella specie le garanzie predisposte con la legge denunciata sono
da ritenere sufficienti. Infatti indubbiamente garanzie siffatte sono
offerte dall’intervento, nella nomina e revoca degli esperti, del
Consiglio superiore della magistratura, che, pure non imposto, come si
è detto, dalla Costituzione, è stato tuttavia richiesto, con
disposizione di carattere generale, dall’art. 10 n. 2 della legge 24
marzo 1958, n. 195, che ha trovato poi applicazione specifica nell’art.
3 della legge in esame, il quale ha fatto applicazione del potere di
delegare l’esercizio delle funzioni stesse ai presidenti delle Corti di
appello, già consentito dal citato art. 10 e dall’art. 30 delle norme
di attuazione approvate con D.P. n. 916 del 1958.
L’interpretazione che di quest’ultimo articolo danno le ordinanze,
nel senso che competa agli Ispettorati compartimentali dell’agricoltura
la potestà di operare una preselezione fra coloro che hanno i
requisiti per l’iscrizione nell’albo, così da limitare le indicazioni
da presentare al Consiglio superiore agli otto nomi da includere in
ciascuno degli albi speciali, lasciando al Consiglio stesso il solo
compito di sorteggiare i nomi dei quattro destinati (quali titolari o
supplenti) a comporre il collegio giudicante, non trova nessun sostegno
nella legge, sia che si interpreti sotto l’aspetto letterale che sotto
quello sistematico.
Si desume infatti chiaramente dall’art. 3 che la funzione degli
Ispettorati predetti non riveste carattere di arbitrarietà poiché si
concreta nella predisposizione (dopo che siano state sentite le
organizzazioni sindacali più rappresentative ed i competenti consigli
degli ordini professionali) di un elenco comprensivo di coloro che gli
Ispettorati stessi ritengano in possesso dei requisiti richiesti,
rimanendo poi riservato al presidente della Corte di appello di
prescegliere (previ i necessari controlli circa il modo di formazione
degli elenchi) gli otto nomi da inserire in ogni albo.
Così precisato l’iter formativo dell’elemento laico nelle sezioni
specializzate, vengono a cadere anche le censure formulate con
riferimento tanto al procedimento sostitutivo che si renda necessario
in dipendenza della cessazione dalla carica di un membro durante il
biennio, quanto alla possibilità che la legge consente, della
rinnovazione del mandato degli iscritti negli albi dopo la sua
scadenza. Infatti che tale possibilità (giustificata anche da
considerazioni di convenienza, data la eventuale difficoltà di
disporre di un numero sufficiente di esperti che eccellano per
capacità tecniche e doti morali, e siano disposti ad accettare una
carica suscettibile di distrarre dall’esercizio professionale) non
incida sull’imparzialità nell’esplicamento della funzione si desume
dalla natura dell’organo cui compete disporre, oltre alla nomina, tale
conferma nella carica.
3. – Accertato così che agli ispettorati compartimentali è
demandata una funzione esclusivamente preparatoria e non già
decisionale per quanto attiene alla preposizione degli esperti, diviene
irrilevante indagare se le sezioni siano, come si assume, chiamate
effettivamente a giudicare su atti predisposti dagli ispettorati
medesimi.
Pertanto deve ritenersi che la legge denunciata abbia pienamente
soddisfatto quelle esigenze di assicurare tanto l’idoneità degli
esperti alle funzioni loro attribuite quanto la loro indipendenza dalle
parti e dalla pubblica amministrazione, secondo quanto era stato
richiesto con le precedenti pronuncie di questa Corte n. 76 del 1961 e
108 del 1962, anche per quanto riguarda quel particolare aspetto
dell’imparzialità, che trova soddisfazione nella possibilità del
ricorso, nei congrui casi, agli istituti dell’astensione e della
ricusazione.
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale
concernente gli artt. 3, quarto comma, e 4, della legge 2 marzo 1963,
n. 320, sulla composizione delle sezioni specializzate agrarie,
sollevata dalle ordinanze citate in epigrafe, in riferimento agli artt.
104, 105, 108 della Costituzione.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale Palazzo
della Consulta, il 25 marzo 1970.
GIUSEPPE BRANCA – MICHELE FRAGALI –
COSTANTINO MORTATI – GIUSEPPE
CHIARELLI – GIUSEPPE VERZÌ –
GIOVANNI BATTISTA BENEDETTI –
FRANCESCO PAOLO BONIFACIO – LUIGI
OGGIONI – ANGELO DE MARCO – ERCOLE
ROCCHETTI – ENZO CAPALOZZA – VINCENZO
MICHELE TRIMARCHI – VEZIO CRISAFULLI
– NICOLA REALE – PAOLO ROSSI.